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WorldNews版 - 规范对NGO管理堵塞国安漏洞

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近日，支联会涉嫌违反香港国家安全法等法律引申出另一个值得关注的问题，就是
如何立法规管在香港特区的非政府组织（简称NGO）与外国联系的问题。事缘在处理支
联会涉嫌违法的过程中，陆续揭露出该组织和其他极端乱港组织不仅与外国政治性组织
保持联系，而且有可能接受外国组织的资金援助等。
不冤枉好人也不放过坏人
另外，在2019年黑暴横行无忌之时，外交部发言人已经明确指出，一些外国的所谓
NGO如“美国民主基金会”、“美国国际事务民主协会”等，不仅对中央和特区政府依
法处理黑暴问题指手画脚，更实际上参与其中，严重干预了本属中国内政的香港特区事
务。随后一年，中央政府正式宣布制裁这些组织的有关头目。可见，如何规范对NGO的
管理，从而堵塞香港的国家安全漏洞，是一个不容忽视的重要议题，未来在推动基本法
第二十三条本地立法工作上，必须交上功课，对症下药地解决这个问题。
这个问题说难不难，说易也不易，这里简单谈及两个方面：
首先，从立法方面要厘清相关概念。非政府组织、非牟利团体、慈善机构，这三个
概念和名称在日常运用中经常被有意无意之间混淆了。同时，在香港成文法例体系当中
，并没有单一一部法例针对所谓的NGO来作全面的界定，而是因应不同的法律规范焦点
，这三个概念或者说机构注册的法律基础之界定，是分布于《公司条例》、《社团条例
》、《税务条例》中涉及慈善机构的条款等不同的成文法条例之中。另外，因为香港并
没有“政党法”，许多在社会上被视为和自视为“政党”的组织，实际上很多都是按照
《公司条例》注册为非牟利团体，甚至按照《职工会条例》注册成工会，但实际运作又
包含了政治成分。
这种名目繁多的法律规范，当然有其法律发展跟随社会变迁的历史渊源，但无疑也
会造成社会认知上的混乱，如果有与外国组织进行政治性联系的本地组织，利用这些不
同的法律规定来掩人耳目时，无疑只是增加维护国家安全的法律行政成本，同时也对于
那些奉公守法从事自己业务和社会工作的非政治性NGO带来不必要的困扰，弄得好像在
香港都无法再立足一样，这也恰恰是乱港媒体和网路平台大肆宣扬的所谓“公民社会已
死”的抹黑论调。
未来的立法规管工作，既要堵塞利用NGO注册来从事危害国家安全行为的一切可能
性漏洞，也要保护依法注册和依法运作而有利于提升社会福祉的NGO。内地有一句话非
常简洁：不冤枉一个好人，也不放过一个坏人，其实也适用于NGO问题。
其次，不要困囿于现有的普通法原则和案例的局限性之中，要实事求是，依照香港
特区实际需要和情况，来完善对NGO与外国联系方面的规管。香港是一个在“一国两制
”下的国际都市，有大量与海外国家存在业务往来的企业和机构，同时也有大量海外的
企业和机构在香港设有分支机构，有牟利也有非牟利的，林林总总。
笔者的理解是，规管NGO与外国联系所要把握的“度”，恰恰在于是否涉及政治性
联系和行动：如果是香港本地NGO机构与外国的联系不涉及“政治性联系”，以及海外
机构本身不是政治性团体，或者没有在香港从事政治行动，那么这些本地NGO与海外的
非政治性联系，以及非政治性的海外团体应可以被容许在并得到法律保护的。
香港国安法第二十九条，明确界定了“勾结外国或者境外势力危害国家安全罪”的
种种犯罪行为和控罪元素，这当然是目前最为清晰和最为权威的法律界定。但是，这条
法律主要是针对“会危害国家安全的与海外政治性联系”，没有完全囊括“全部政治性
联系”，这两者的内涵和外延并不完全一样。
国安法第二十九条所针对的只是“最低消费”，而根据基本法第二十三条的规定：
禁止外国的政治性组织或者团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区
的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。很显然，第二十三条的规定
绝对不只限于“最低消费”──外国政治性组织或团体是不可以在香港进行活动，姑勿
论这些活动有没有危害中国国家安全；香港本地政治性组织或者团体不能与外国政治性
组织或者团体建立联系，姑勿论这些联系有没有危害中国国家安全！这是以行为本身来
界定，并不是以行为有没有带来危害后果来界定！
履行宪制责任尽快立23条
所以问题的核心恰恰在于，如何界定什么是“政治性联系和活动”。如果只依据目
前普通法的原则和案例来界定这些，可能并不完全满足香港维护国家安全的实际需要，
以其对于什么是“政治”的界定过于偏狭和以英国社会处境为导向。例如，2003年特区
政府展开二十三条本地立法时，曾征询英国宪法专家彭力克的法律意见，彭曾经提出界
定外国政治性组织的标准之一，是该组织“从属于内地被中央机关取缔的内地组织”（
值得注意的是，彭氏也没有认为这一条标准是绝对的）作为验证标准。如此界定，令人
哑然。第一，把出口转内销看成进口；第二，换言之内地不动，那么香港也不动，这无
视香港特区社会处境在维护国家安全工作上的独特性和必须有的工作主动性。
另外，法律改革委员会在2013年提出的关于慈善机构法律修订的研究报告中提出，
一个机构是不能以政治行动来作为申请成为慈善机构（从而获得税务优惠）的理由，并
援引Bowman vs. Secular Society和McGovern vs. Attorney General等案件所总结的
原则，界定什么是“政治目的”，例如以推动某些法例改革或者倡议实施某些政策法例
为目的，而如果把政治目的列入机构宗旨，则该组织就不能被视为慈善机构。
这些会有一定的参考价值，但显然过于零碎而不够全面。因此，未来立法必须突破
这些局限性，实事求是地从中国当前面临国际环境与博弈，以及香港社会实际情况的角
度出发，规管好非政府组织的运作，履行基本法第二十三条所赋予的宪制责任！

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