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Military版 - 社科院专家:延迟退休是社保改革唯一可行途径
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社科院专家:延迟退休是社保改革唯一可行途径
2012年10月10日01:11 经济参考报
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■从十六大到十八大———科学发展专家谈之十五
中国的社会保障改革亟须顶层设计
———访中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、世界社保研究中心主任郑秉文
《经济参考报》:党的十六大以来,我国出台了多项社会保障制度,社会保障框架
日益健全。城镇居民养老、医疗等各项保障都有所加强,农村居民的各项保障也逐步纳
入了社会保障体系中。请您谈谈这十年来,我国在社会保障制度改革方面取得哪些进展
?  郑秉文:十年来,社会保障的影响力越来越大,在中国国民日常生活中的作用越
来越大。
一是进入社保制度的人数越来越多,社保覆盖面越来越大,受益人数越来越多。
2005年以来,社保制度建设进入快车道,共有20多项新政出台,尤其全球金融危机以来
“新农保”和“城居保”等建立,在制度上消灭了死角,实现了全民覆盖,人人享有基
本生活保障的目标不断推进,截至2011年底,基本医疗保险实现了全覆盖,参保人数合
计超过13亿人,基本养老保险参保人数已达6.22亿。
二是待遇水平逐年提高,国民确实得到实惠,社保待遇已不可或缺。养老金已连续
8年上调,年均上调幅度超过13%,基本与城镇在岗职工工资增长率指数化挂钩,2011年
月人均达1517元,是2005年713元的两倍以上,高出同期C PI涨幅的10个百分点;在医
疗保险方面,城乡3个制度(城镇职工、城镇居民、新农合)的报销比例逐年上升,截至
2011年底已分别达77%、62%和70%;低保标准已从2005年的月人均154元(城镇)和74元(
农村)提高到2011年的288元和140元,增长幅度均为87%。对社会保障的财政转移支付规
模增长十分明显,2011年高达1.4万元,由此成为提高待遇水平的有力支撑。
虽然中国社保制度的方针早就确立为广覆盖、保基本、多层次、可持续,但由于种
种原因,“多层次”的制度结构一直处于失衡状态,第二和第三支柱严重滞后,在退休
收入的替代率上小得可以忽略不计,所以,城镇居民的退休收入结构中第一支柱即基本
养老保险的收入就占绝对优势地位,人们对第一支柱的依赖性自然就越来越大,甚至成
为绝大多数城镇居民的唯一收入来源。
《经济参考报》:现在老百姓都意识到社会保障与自己的生活息息相关,任何有关
社会保障的话题都会成为全社会最关注的焦点,前段时间关于延迟退休年龄的讨论就是
一个典型事例。您如何看待延迟退休这个问题以及其背后的问题?
郑秉文:进入本世纪以来,每一次关于延迟退休年龄的讨论都是不经意由一句话或
一个普通的表述引发,比如,此次引发讨论的一个直接诱因,是6月7日人社部在答复网
友提问时说的一句话。
在反对延迟退休年龄的各种声音中,相当一部分原因是出于对公务员和事业单位没
有参加养老保险改革的现状进行攀比,进而表达对社会不公的不满,甚至认为,公务员
和事业单位本来就没有参加养老保险改革,他们不用缴费,但养老金水平却高于企业一
倍以上,如再让企业工人延迟退休年龄,这显然是公共部门在寻租。
出于对退休“双轨制”和碎片化的强烈不满,反对延迟退休年龄的言辞十分激烈。
表面上看,延迟退休年龄涉及的只是个人的切身利益,与其他社会群体的制度没有较为
直接的相关性,但是,互联网上出现的一面倒的反对理由均来自机关事业单位退休“双
轨制”。由此看来,延迟退休年龄的改革阻力不是来自提高年龄本身,而是更多地是来
自对社保制度的不公平和改革的“碎片化”的愤慨和无奈。
回顾总结近年来社保改革受阻的深层原因,我们看到,制度“碎片化”仍是当前深
化改革的大敌,是当前社保制度存在的一个“软肋”。未来,机关和事业单位有可能成
为社保制度的一个改革前哨,“双轨制”有可能成为所有反对养老金制度改革的第一个
屏障。换言之,对社保制度碎片化和多轨制造成的社会不公及其社会不满情绪,将会代
替任何的理性改革,即社保制度的公平性没有解决,其他任何改革都会被搁置起来。
《经济参考报》:既然我国社保制度存在这些问题,那么您认为下一步改革的主要
目标在哪里?
郑秉文:毫无疑问,由于大规模的转移支付和当期每年扩大覆盖面导致的基金增量
,养老保险制度的当期支付能力较强,近年来每年的制度收入都大于支出,延迟退休年
龄的压力似乎不是很大。但是,中国养老保险的最低缴费年限仅为15年,还不到发达国
家的一半;退休年龄平均比发达国家晚10多年,而寿命预期仅小2-4年;所有这些制度
参数毫无疑问都将告诉人们,长期来看,这个制度的财务风险是巨大的,不可持续是必
然的,调整参数是必须的,而提高退休年龄则是唯一可行的。人们知道,中国的经济增
长率不可能永远是10%,财政收入的增长率也永远不可能是20%~30%,各级财政对养老
保险制度的转移支付也不可能永远像现在这样不讲代价、不讲预算决算,尤其是,希腊
的教训说明,任何国家基本养老制度的最终出路均来自自我平衡机制,在人口老龄化面
前,这个自我平衡的一个重要“杠杆”就是在退休年龄与人口寿命预期变化之间“楔入
”一个固定的联系机制。
根据联合国的预测,中国男女平均寿命预期到2020年是74.7岁(发达国家是78.8岁)
,2040年是77.9岁,2060年是80.3岁。为了适应未来人口寿命预期的提高,十几年之前
发达国家就开始对养老保险制度进行改革,他们或是在既定现收现付制下提高退休年龄
,或是通过引入个人账户和建立积累制,改变制度结构。与发达国家相比,中国应对老
龄化的压力更大,其途径无非是微调退休年龄这个参数,在制度设计上要增加相应的激
励机制,以达到鼓励提高退休年龄的目的,或改变制度结构,建立“真实积累制”或“
名义积累制”,二者都能达到最终让何时退休成为个人退休决策的目的。
《社会保障“十二五”规划纲要》就指出,“建立社会保障待遇水平与缴费情况相
挂钩的参保缴费激励约束机制”。这句话,既有参数式改革的含义,也包括结构式改革
的意思。
《经济参考报》:这些改革是否需要顶层设计?现在各行各业都在说这个时髦的词
,那么社会保障改革顶层设计缺位的根本原因何在?难道我国的社保制度改革就那么难
吗?
郑秉文:如果说20年前“摸着石头过河”可以成为设计和建立社会保障制度的一个
发展战略的话,那么,改革到今天,如果没有一个完整、精准的一揽子顶层设计,社保
改革将出现许多反复,甚至出现倒退,进而有可能引发社会问题:
第一,制度前途没有预期。作为目前统账结合的部分积累制的核心标志,养老保险
制度中的个人账户做实试点至今已经12年了,但仍在试点过程当中,有些试点省份(比
如上海)停止了做实账户进程,有些省份(例如辽宁)开始透支账户资金用于当期统筹资
金的缺口,以保证养老金的当期发放;总之,没有任何人知道试点的终点在哪里,前进
没有方向,后退没有退路,制度建设没有预期,部分积累制处于两难境地,人们站在河
中,摸着石头茫然。
第二,债务缺口没有测算。从建立制度之初到今天,中国始终没有一个相对完整和
中长期、官方和相对可靠的债务精算报告,隐性债务和显性债务的测算至今没有准确统
计,制度运行的近期、中期和长期财务预测从未发布过报告。这在任何一个国家似乎都
是不可想象的,甚至可以比喻为没有石头可摸的一条河。
第三,改革进程没有步骤。社保改革至今没有时间表和路线图,没有一个详尽的案
头设计,几乎所有步骤和政策都是随机和临时的,例如,任凭类似延迟退休年龄的话题
随时随地成为全社会的热议焦点,任凭2008年2月启动的五省市事业养老金改革或流于
形式,或无限期拖延,或被社会所诟病;任凭3万多亿元社会保险基金几乎完全放在银
行,承受着巨大的负利率。
第四,改革方向胸中无数。社保制度知识比较专业化,制度和体制的确立和发展应
有一个明确的目标追求或模式追求。但事实上却远非如此,类似社保基金投资体制选择
这样的专业性很强的改革领域,均经常受到互联网等非专业性的舆论左右。网络舆论的
导向常常替代严密的案头设计。我们应该知道,养老保险改革周期很长,一代人就是几
十年,我们是试不起的,更失败不起,也不能没完没了的长期处于试点的临时状态。
第五,部委之间缺乏协调。养老保险是多层次、多支柱的,是缴费型和非缴费型交
叉互补的,是二次分配的一个子系统;所有这些,不是一个部委能够完成的,而需要多
个部委通力合作,相互协调,需要高层高度重视,敢于担当,统揽全局;但多年来,部
委之间的跨部委协调严重缺位,很有些重要的涉及到社保制度重大政策的几个方面始终
未能如愿尽快出台,制度发展受到极大的阻碍,人民福祉受到极大漠视和挑战,部委博
弈常常让位于人民利益。
可以这样认为,关于延迟退休年龄的大讨论,反复出现,屡遭争议,均为缺乏顶层
设计的表现。其实,如同许多国家那样,社保改革应注重案头设计,制定严谨的宣传攻
势,精算未来几十年,一揽子计划十分严密,一次启动成功,以防止养老保险基金投资
体制改革流产的类似情况发生。
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