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Military版 - 美国要制裁中国?!此文将美国实施金融制裁的手法讲透了
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美国要制裁中国?!此文将美国实施金融制裁的手法讲透了
点击:292 作者:徐以升 来源:微信公众号“人大重阳” 发布时间:2018-07-23
10:28:57
原编者按:美国财政部长姆努钦近日表示,美国拟对俄罗斯、中国等任何继续
购买伊朗石油的国家进行制裁。目前中国是伊朗原油最大的买家,回想此前美国对中兴
公司的处理,我们必须知道,到底什么是金融制裁?美国是怎样实行金融制裁的?@人
大重阳 微信公众号特地推荐人大重阳书系《金融制裁:美国新型全球不对称权力》一
书,该书中全景式研究了美国的金融制裁,尤其是对在今天有可能遭受金融制裁的中国
,犹有助益。本文是该书近2万字的浓缩版,第一作者徐以升系中国人民大学重阳金融
研究院客座研究员。
金融制裁通常指国际组织或主权国家根据国际组织或自身法律条文的制裁决议,针对特
定的个人、组织、实体或者外国所采取的一系列截断资金流的惩罚性措施。随着金融全
球化,世界经济一体化的发展,金融制裁作为经济制裁的重要手段之一,已经成为美国
实现其对外政策目的的常见工具。由于具有成本低、易执行、威力强大、难以规避等特
点,金融制裁作为一种外交国际权力工具,正在并将继续在美国对外政策中发挥更为重
要的作用。新世纪以来,美国先后发起了对基地组织、朝鲜、伊拉克、利比亚、伊朗、
叙利亚、俄罗斯等多个国家或组织的金融制裁。
1、定义金融制裁
目前国际上还没有对金融制裁的确切定义,一般学者都把视为经济制裁的重要内容之一
,是经济制裁运用金融手段的一种表现方式。不过,随着金融作为国家经济的中枢神经
,国际金融关系日益成为国际关系的重要内容,基于国家安全而开展的国际金融活动已
经成为影响国际关系的重要因素。同时,作为经济制裁制裁重要内容的金融制裁重要性
日益显现,已经成为金融制裁中常用手段之一。而当代世界金融领域的外交和政治行为
中发生的大量现象,仅仅用传统的一般的外交概念已经无法进行精确描述和科学解释,
因此,对金融制裁这个概念作出精确描述,就具有了学术研究上的必要性。
虽然“金融制裁”这一对外政策手段并非新鲜事务,但国内外对于金融制裁的研究一般
都散见于对经济制裁的研究之中。一般通过对其实施手段的描述来定义金融制裁,仅把
其看做经济制裁的重要手段之一。
美国彼得森国际经济研究所霍夫鲍尔指出,金融制裁是使受制裁国承受经济压力的三种
方式之一,核心是阻碍金融流动,如商业融资、世界银行和国际货币基金组织的信贷,
双边援助等,以及冻结受制裁方资产。张曙光在《经济制裁研究》一书中把金融制裁看
作是经济制裁在金融领域的表现。除以上提到的措施外,还包括减少、暂停或取消以让
步或低于市场利率所提供的贸易信用保证。易霞俊在《美国金融制裁研究》一文中,以
美国对伊朗制裁为例,补充金融制裁有关冻结相关金融服务,切断该国金融机构与美国
金融体系的联系的重要措施。
在给出“金融制裁”定义的研究中,“金融制裁”被认为是限制受制裁国、组织、个人
资金流动的一种重要惩罚性措施。比如,阎梁的“中国对外经济制裁--目标与政策议题
”一文中称,“金融制裁近年来越发重要,从本质上讲它是经济制裁的重要内容之一。
一般而言,金融制裁的主要手段是对被制裁国资本自由流动的限制,主要制裁对象在投
资和货币两个领域。前者指撤回在被制裁国的投资;后者指扰乱被制裁国货币的稳定,
以扰乱其整体经济的稳定性。”
总体而言,以上对金融制裁的定义都相对简单,都只从金融制裁某方面特性或者金融制
裁实施中某些手段来予以定义,并没能全面、完整地反映金融制裁的独特性。
首先,金融制裁的主体是国家或国际组织,受制裁方可以是国家、组织机构、个人等。
就金融制裁实施的主体国家而言,一般情况下,能够发起金融制裁的国家,国际上具有
金融实力,金融体系比较完善和发达,或者该国家的货币是世界主要流通货币的国家。
当前,联合国撰写有专门实施金融制裁的专门条例,而世界银行和国际基金组织也常常
配合联合国等一起实施金融制裁。金融制裁的客体不仅仅局限于国家,由于金融涉及的
范围较为广泛,所有与资金流动相关的行为体都有可能成为金融制裁的实施方,因此,
金融制裁的客体包括国家、组织、银行等金融机构、公司和个人。
其次,金融制裁的主要内容是通过阻碍受制裁方的资金流动来对迫使其改变行为的一种
强制性行为。简而言之,金融制裁主要是通过阻碍金融流动来使受制裁方承受经济压力
。在以往案例中,常见的金融制裁手段包括财政制裁、资金冻结、禁止金融交易、制裁
银行系统等。
第三,金融制裁是经济制裁中与金融相关的一个分支,它与经济制裁所要达到的目的大
体一致。不过,金融制裁相比其他手段的经济制裁具有较高的“准入门槛”,也就是说
,金融制裁以金融力量作为依托,只有金融力量雄厚的国家才可能对其他行为体发起实
施金融制裁,因此,在动用金融制裁手段的时候,它针对的目标具有一定难度。在以往
实施的金融制裁的案例中,制裁要实现的目标常常是防止核扩散、政权变更、打击恐怖
主义等。总之,金融制裁以维护国家利益为首要任务。
最后,与经济制裁其他手段相比,金融制裁属于“高烈度”的经济制裁。根据周永生《
经济外交》对“高烈度”经济制裁的界定,这种制裁甚至可能达到以武力实施全面禁运
、断绝一切正常经贸往来的程度。1990年开始的美国对伊拉克的经济制裁即属于这种高
烈度经济制裁。高烈度经济制裁若再前进一步,将超出外交或经济外交的范畴,而演变
为战争。
从上述四个角度出发,本文尝试对金融制裁的概念进行初步的界定。金融制裁主要指使
用各种金融手段的经济制裁,是国际经济制裁的内容之一,它属于一种“高烈度”的经
济制裁。金融制裁的最终目的都在于限制被制裁方的资金融通活动,从而最终迫使被制
裁方停止相关行为,最终接受制裁条件的目的。从实施金融制裁的主体来看,它多为由
联合国、美国或者欧洲等发达国家发起。从目标来讲,金融制裁的实施一般是为了实现
某种特定的国家对外政策或者国家利益。从受制裁方来看,它的实体不仅仅局限于国家
,包括公司、个人、恐怖组织等。
金融制裁是依托一国的金融地位而采取的实现对外政策目标的手段。目前美国处于全球
货币金融经济体系的中心。美国从立国之初就非常重视经济手段的运用,经济制裁一直
是其推动对外政策和维护安全的一个传统政策工具,作为经济制裁重要组成部分的金融
制裁在美国对外政策中发挥着积极作用。在国际关系中,随着金融化的发展,金融资本
已经在世界体系中占据主导地位。金融化对国家关系的体现首先是对国家的侵蚀。王湘
穗教授认为,首先,国家利益在全球经济金融化的背景下越来越金融化。其次,金融化
使得国家财富的表现形式发生变化。第三,国际货币体系对世界各国的政治和经济都有
着深刻影响。最后,金融化导致“主权独立”内涵改变。
2、美国金融制裁的发展演变
从19世纪末开始,随着美国在经济和军事上的逐步崛起,并逐渐成为世界最强大的国家
,美国凭借其经济和军事实力,更加频繁运用经济制裁,并配合其他手段,来推进其对
外战略目标的实现。美国也成为20世纪以来,世界上使用对外经济制裁最多的国家。据
统计,在1914年到1990年的116起国际经济制裁中,美国主导的就有77起。在冷战后新
增加的80多起制裁案例中,美国参与的就超过60起以上,涉及世界一半以上的人口。
二战前,美国货币金融实力不断提升,但鉴于当时英镑仍然是最主要的国际中心货币,
并且全球金融网络仍未建立,此时美国对金融制裁的运用仅局限于冻结受制裁方的财产
,最具代表性的案例是太平洋战争前美国对日本的金融制裁。
二战后美国货币金融经济实习的中心地位彻底奠定,并在战后组建了IMF、世界银行等
国际组织,实现美国领导的战后世界政治经济秩序。冷战时期,美国金融制裁最初主要
是对前苏联和其他社会主义国家进行遏制,在全球范围内反对共产主义,同时对亲苏或
反美的国家进行打击。1950年朝鲜战争爆发之后,美国政府根据《与敌国贸易法》规定
,冻结中国在美国管辖内的一切资产。此后,美国根据意识形态原则,对越南、古巴、
朝鲜等对立阵营的国家进行了长时间制裁,其中都包括了金融制裁的内容。
金融制裁已经演变为美国的重要对外政策手段之一,并在美国外交关系中扮演越来越重
要的作用。美国对古巴、朝鲜、叙利亚等国实施的金融制裁已经成为对这些的国家的一
种日常外交手段;对伊朗愈演愈烈的金融制裁中,美国试图关闭伊美元支付结算的通道
的措施成为遏制伊朗经济命门的杀手锏,部分替代战争手段,实现了伊朗在开发核武器
道路上的部分妥协。
进入2014年以来,金融制裁为美国和俄罗斯提供了较量的崭新舞台,并且成为大国博弈
新手段。截止7月底,美国对俄罗斯已经实施五轮金融制裁。第一轮主要针对普京总统
圈子里的核心成员,他们对克里米亚脱离乌克兰负有直接责任。第二轮主要针对俄政府
和党政要员,并把俄一家银行列入金融制裁名单,受制裁者在美资产被冻结,美国人或
在美国境内的人或者机构不得与受制裁者交易。第三轮针对俄罗斯领导层7名核心人员
和17家实体,这些实体与以前受制裁的核心人员有密切往来,制裁仍以冻结资产为主,
尚未禁止交易。第四轮制裁进入制裁的实质性阶段,除资产冻结外,相关资金融资交易
被禁止,俄罗斯国家石油公司和天然气公司都被纳入制裁对象,限制被列为制裁目标的
企业进入美国债务市场。第五轮制裁被称为“最严厉”制裁,将常常在西方金融市场筹
集资金的俄罗斯国有银行和开发银行作为主要打击目标,同时增加了武器禁运和禁止技
术转让。随着制裁手段的加码,制裁范围的扩大,将对俄罗斯造成实质性削弱和真正的
伤害。
3、美国金融制裁的法律发展
随着金融制裁实践手段的不断丰富,各国对金融制裁的立法也在不断完善,使其适用范
围越来越广泛,适用手段越来越具有严密性、扩张性和突袭性等特点。
3.1金融制裁的触发理由
当今世界的国家间之间的关系错综复杂。多种因素都可能触发主权国家或国际组织对特
定对象实施金融制裁。其中最关键的影响因素包括以下几方面:
一是维护国际和平及保护人道主义。任何国家如果破坏世界和平,损害各国利益的意图
,都会受到国际组织和主要国家一致的声讨和谴责。人权保障机制也日益成为国际社会
关注的焦点。20世纪七十年代以来发生在柬埔寨、卢旺达以及波黑的有组织种族屠杀及
其酿成的人道灾难更是为国际社会敲响了警钟。联合国根据《联合国宪章》第七章的内
容,先后通过决议对利比亚、伊拉克以及塞尔维亚等国进行过经济制裁,防止地区冲突
的蔓延与恶化,其中就包括金融制裁。
二是满足主权国家自身特定的政治和经济利益。金融制裁作为一种特殊的制裁手段,多
为国际组织或地区性跨国联盟(如联合国与欧盟)所使用。但个别拥有强大金融实力,
把持了全球金融命脉的国家却同样能通过自身的单方面金融制裁来维护本国利益,达到
外交目的,最典型的代表便是美国。
三是打击国际恐怖主义的需要。为了切断恐怖分子购买武器的资金渠道,安理会不断通
过对恐怖组织实施金融制裁的决议,例如2004年1月30日通过的第1526号决议就明确指
出,“成员国毫不拖延地冻结塔利班、'基地'组织及与它们有关的个人和实体的资产;
防止为这些组织和个人融资”。由于恐怖主义巨大的危害性,各国政府也积极主动地根
据安理会的授权履行对恐怖组织的金融制裁义务。可以说,对国际恐怖主义的金融制裁
是国际社会中最为广泛被认可和接受的金融制裁模式。
四是打击国际犯罪及毒品活动的需要。国际犯罪涵盖了从货物走私,私贩军火到跨境洗
钱,毒品贩卖等各个方面,美国和联合国都多次出台对打击洗钱活动和毒品交易资金等
相关金融犯罪活动的制裁措施。随着近年来索马里海盗等新形势国际犯罪的兴起,通过
金融制裁来遏制国际犯罪的做法正逐步在世界范围内为各国采纳和执行。2008年联合国
安理会通过第1843号决议,明确了对索马里海盗进行包括切断资金来源和金融资产冻结
在内的金融制裁措施。
3.2联合国涉及金融制裁的相关法律制度
联合国是协调国际冲突,维护世界安全稳定发展的中枢机构。《联合国宪章》中涉及到
与金融制裁有关的相关条文被大多数国家公认为履行金融制裁权力的来源,往往具有指
引性效力。冷战结束之后,联合国安理会使用金融制裁的频率日渐上升,其对于金融制
裁在法律上的定义和阐释也随之更加深入全面。
在联合国历年来颁布的有关金融制裁的各项法律条文中,处于核心地位的无疑是联合国
在其成立之初的1946年所颁布的《联合国宪章》中关于金融制裁的第25条和第41条法律
条文。
第25条,即:“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议。”,第
41条,即“安全理事会得决定所应采武力以外之办法,以实施其决议,并得促请联合国
会员国执行此项办法。此项办法得包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电
及其他交通工具之局部或全部停止,以及外交关系之断绝。”这两条条文中,第41条条
文赋予了联合国安理会决定对特定的主权国家或实体实施全方位制裁的权力。其中着重
声明了对“经济关系”的停止,无疑是金融制裁权力的来源。第25条条文则是对第41条
条文内容的一种保障,给予了安理会认定和鉴别被制裁国,并要求会员国根据安理会决
意对被制裁国采取制裁措施的权力。上述两条条文在战后的国际社会中被奉为执行金融
制裁的法律依据及履行国际制裁义务的基本条件。
此外,联合国对于启动包括金融制裁在内的制裁的条件也做出了规范,《联合国宪章》
第39条规定:“安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在
,并应做成建议或抉择依第四十一条及第四十二条规定之办法,以维持或恢复国际和平
及安全。”而第40条:“为防止情势之恶化,安全理事会在依第三十九条规定作成建议
或决定办法以前,得促请关系当事国遵行安全理事会所认为必要或合宜之临时办法”则
做出了说明,若安理会根据39条和40条中的内容判定当前被制裁国或组织的行为威胁到
了世界和平和稳定,在如何定义“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”上,安理会的
主要依据为1971年联合国大会通过的《关于侵略的定义》决议作为判定标准。
总体而言,《联合国宪章》中第39和40条阐述了使用金融制裁的情形及理由,第41条赋
予了安理会行使金融制裁的权力,第41条明确了联合国成员国依据安理会决定对被制裁
国进行金融制裁的责任。
《联合国宪章》的相关条款说明了金融制裁的法理来源,具体层面上的制裁决议则由联
合国安理会颁布,按照宪章第25条,安理会拥有行使维护国际和平与安全的职能。对危
害世界和平,影响地区稳定的国家和组织进行金融制裁。其历年通过的决议中包含了大
量涉及金融制裁的内容。这些内容虽然不具强迫执行性,但在很大程度上将影响国际社
会对被制裁国金融方面的态度和业务往来。
从以上安理会通过的有关金融制裁的决议来看,安理会的金融制裁具有如下几个特点:
首先,金融制裁覆盖面巨大,由于联合国会员国涵盖全球绝大多数主权国家的特性,安
理会的决议往往能影响到其会员国所辖的全部领域。而安理会超越国家利益、维护世界
和平的特性也决定了安理会制裁决议能够被大多数国家执行,从而拥有最广阔的覆盖范
围。
其次,安理会的金融制裁决议更多是一种指引性而非强制性要求。安理会决议中诸如“
资产冻结”,“切断资金渠道”等内容,并没有一个统一的国际组织来负责监督各国执
行,而是需要联合国会员国国内的法律或行政程序批准,认可和转化,这就决定了安理
会的金融制裁决议不具备强制色彩,主要起引导作用。
最后,金融制裁作为一种针对性和目的性很强的行为,需要以联合国各会员国的国内相
关法律作为保障,如果没有国内相关的法律法规对安理会决议内容进行详细的说明和执
行,就无法保障金融制裁的效果。
3.3美国金融制裁的法律依据
美国不断颁布各类相关法律法规,逐步构建了一个囊括了成文法、总统决议及财政部规
章的全面金融制裁法律体系。并依法设置了专门的机构履行金融制裁职能。具体而言,
美国的金融制裁法律主要由以下几个部分构成:
第一,与金融制裁紧密相关的法律。在美国颁布的有关金融制裁的相关法律中,起到核
心作用,直接作用于金融制裁的主要有两部法律,即:《国际紧急经济权力法》与《国
家紧急状态法》。
第二,美国能引发金融制裁的其他法律。除《国际紧急经济权利法》与《国家紧急状态
法》之外,美国国会颁布的其他法律也对金融制裁的发起和实施做出了补充性的说明和
规定。其中最具有代表性的是2001年颁布的《爱国者法案》及美国政府每年年末颁布的
下一年度《国防授权法》。
第三,总统行政命令和财政部公布的专门条例。美国总统与美国财政部分别是美国金融
制裁的决定者和执行者,因此,总统的行政命令和财政部的专门条例对金融制裁在现实
中的实施具有决定性影响。
美国总统拥有很大的自由裁量权,可以根据现实局势的需要颁布行政命令,针对特定国
家和组织进行金融制裁。作为金融制裁的执行者,美国财政部颁布的被制裁者名单也就
具有一定的法律效力,该名单全称为“特别指令国民”名单(SDNs),由美国财政部与
美国国务卿、美国司法部协商后加以拟定,详细罗列了超过一万个被美国视为威胁其国
家安全的恐怖主义自然人、法人、组织及主权国家。美国政府通过其财政部下属的OFAC
办公室不断根据新获取的情报与证据对名单进行调整,增加新的制裁对象,删除不再符
合制裁条件的个人或组织。而对出现在名单上的个人和组织,则进行严格的金融制裁措
施。该名单具有强烈的单边性,不受联合国安理会反恐委员会拟定名单的限制。美国境
内的金融机构及许多国际金融机构和组织都直接和间接受到该名单的影响,影响极其深
远。
3.4美国金融制裁的立法发展
冷战结束后,美国成为世界上唯一的超级大国。其利用金融制裁作为“大棒”,打击敌
对势力的举措愈发频繁。金融制裁由于易于监管、执行成本较小、效果立竿见影等优点
而日益成为美国制裁他国的重要方法。在新时期里,美国金融制裁立法也较冷战期间发
生了诸多变化。
第一,金融制裁单边化色彩浓厚。冷战期间,美国所实施的包括金融制裁在内的经济制
裁多数来自联合国授权或通过北约等组织与他国协作完成。冷战结束后,美国单独颁布
法案、采取单边金融制裁措施的情况越来越多。仅在克林顿总统的第一任期内,美国实
际实施的单边金融制裁行动就高达61次,受制裁的国家达35个,占世界人口的42%和全
球出口市场的19%。进入21世纪后,美国在打击国际恐怖主义的行动中加强了与其他国
家的合作,但美国金融制裁中单边主义的色彩非但未因此减退,反而还通过美国财政部
开列的“特别制定名单”(SDNS)等方式对那些与被制裁对象进行金融活动的第三方金
融机构进行金融制裁。由于美国目前金融中心地位难以撼动,未来美国的金融制裁立法
将继续带有强烈的单边主义色彩。
第二,特殊利益集团对美国金融制裁立法影响上升。冷战期间,美国总统在提出金融制
裁、宣布进入“紧急状态”方面较少受到国会的影响。但冷战结束后,这类情况发生了
很大变化。许多特殊的族群和利益群体以国会作为影响总统决策的渠道,多次通过针对
特定国家的金融制裁法案。仅在1993-2001年的八年中,美国总统颁布了56个包含金融
制裁在内的经济制裁法案,而同时期美国国会通过的类似法案达到了35个,超过冷战期
间的总和。与以往不同的是,这些制裁法案中虽然有很多牵涉到美国自身的国家利益,
但与特殊利益集团相关的案例也在逐渐上升。例如九十年代初非裔美国人群体游说国会
以违反人权为理由通过了对尼日利亚的金融制裁法案,1995年,在“自由缅甸联盟”的
努力下,美国国会通过了“1995年缅甸自由与民主法案”,对缅甸军人政府实施包括冻
结资产在内的严厉金融制裁措施。1996年,美国古巴裔群体游说国会通过了“赫尔姆斯
-伯顿法”,对古巴实施全面的金融制裁。2003年,在“自由缅甸联盟”的再次推动下
,美国国会又通过了“2003年缅甸自由与民主法案”,进一步强化了对缅甸金融服务业
和金融系统的制裁。这一现象的发生证明美国国内特殊利益集团和少数群体对国会的影
响力正在上升,其对于金融制裁立法将造成愈发重要的影响。
第三,金融制裁立法不再局限于联邦政府。冷战期间,联邦政府在美国金融制裁立法和
执行上起着主导作用,总统的行政命令是触发金融制裁的唯一制。冷战结束后,这种机
制发生了很大变化,不仅美国国会通过的金融制裁法案增加,各州政府和州法院通过或
颁布的金融制裁相关法规和条文数目也呈显著上升态势。地方政府对外进行金融制裁的
开端来自二十世纪八十年代。当时以非洲裔美国人为主导,美国28个州政府相继颁布条
例,宣布在各自管辖范围内的一切金融机构对实施种族隔离制度的南非政府发动金融制
裁。冷战结束后,州与地方政府在金融制裁法律条文的颁布上更加活跃,美国的州政府
以违反人权等理由,对缅甸、尼日利亚、印尼等国家实施了金融制裁措施。具体表现在
州政府禁止包括其养老基金在内的投资基金向那些目标国从事商业活动的企业进行投资
,并对这些被制裁国资金在州内融通加以限制。
第四,对金融服务业制裁加剧。进入21世纪后,对金融服务业的制裁作为一种新颖的手
段被引入,在近年来通过的金融制裁法律条文中被屡次提及。即针对金融服务业的制裁
手段包括限制或禁止美国金融机构与被制裁国银行的直接或间接金融业务往来;禁止美
国人为被禁止的贸易提供融资、离岸金融终结、担保等金融便利;禁止金融机构向被制
裁地区提供金融服务等。美国对伊朗银行业的制裁是典型案例。2011年底美国总统奥巴
马签署法案把伊朗中央银行和金融机构纳入制裁范围,允许对与伊朗央行结算石油进口
费用的外国金融机构实施制裁。2012年2月,美国宣布冻结伊朗中央银行、其他金融机
构和伊朗政府在美国的所有资产。半年后正式生效的美国《2012财年国防授权法案》规
定“凡是同伊朗进行石油贸易的国家都将面临严厉的金融制裁,美国将切断该国所有金
融机构与美国银行体系的联系”。2013年6月3日,奥巴马签署总统行政令,全面展开对
伊朗金融服务业的制裁措施。美国针对伊朗金融服务业的制裁在短期内收到了显著效果
。可以预见,针对金融服务业制裁的立法将成为美国未来金融制裁法律法规的发展方向。
回顾联合国和美国的金融制裁法律法规发展历程可以看出,金融制裁在冷战结束国际交
往中正发挥着愈发重要的作用。金融制裁将作为联合国安理会履行其职能的一个重要方
法,在调节国际冲突,维护世界和平中被越来越多的使用。而美国作为全球的超级大国
和金融中心,其使用金融制裁的频率也愈来愈多。金融制裁不再仅仅作为经济制裁的附
带产品而出现。这就促使联合国和美国对其金融制裁法律条文及进行制度化规范和完善
。无论是联合国还是美国,其当下关于金融制裁的法律条文都还有很多地方尚待补充。
未来关于金融制裁方面的立法将向更为全面,更加多层次的方向发展。
美国特殊利益群体的介入及地方政府频繁发起针对他国的金融制裁也为金融制裁的法律
带来了多元性与不可测的内容。未来美国的金融制裁立法将朝着多元化、立体化的方向
发展。金融制裁的触发点将更加难以预测。综合来看,金融制裁将在未来的国际社会中
发挥重大作用,针对金融制裁的立法也将随之更加具体和复杂。
3.5其他主要发达经济体金融制裁立法进展
当一个国家的货币金融经济等综合实力和影响力达到一定程度时,就有能力尝试运用包
括资产冻结、断绝援助等经济、金融制裁措施来处理国际冲突、施加惩罚性举措。除了
美国之外,欧盟、英国、澳大利亚、日本、加拿大、韩国等国家对金融制裁都有相应的
立法。北京师范大学刑事法律科学研究院黄风教授在其《国际金融制裁法律制度比较研
究》中介绍了一些发达国家就金融制裁的相关立法。黄风的研究指出,一般情况下,很
多国家在金融制裁的立法中都开宗明义援引《联合国宪章》作为基本根据,明确赋予《
联合国宪章》或者相关条款以与本国法律相同的效力。同时,这些国家或者国家共同体
的法律允许本实体依据相关法律法规实施国际金融制裁。
比如,欧盟对于资产冻结的金融制裁措施,则由欧盟理事会依照《欧洲共同体条约》第
60条和第301条的规定颁布条例予以实施,上述制裁条例对于欧盟各成员国均具有约束
力,可在欧盟全境直接执行。虽然欧盟的金融制裁决定经常是随安理会制裁决议之后而
颁布的并且以执行安理会决议为目的,但欧盟在其自己的制裁条例中“可以决定适用更
具有限制性的措施”,可以根据自己的甄别将安理会制裁名单中未列举的实体和人员增
补为制裁对象。独立于联合国安理会之外,欧盟基于自己的外交政策和利益也发布过一
些含有冻结资产措施的制裁条例。例如,2000年11月10日,颁布2488/2000号条例,以
犯有危害人类罪为理由,决定对米洛舍维奇及其相关人员的资产实行冻结;2004年2月
19日颁布314/2004号条例,以严重侵犯人权为理由,决定对津巴布韦政府及其相关人员
和实体的资产实行冻结;2004年4月26日颁布798/2004号条例,以严重侵犯人权为理由
,决定对缅甸政府及其相关人员和实体的资产实行冻结。
日本在《外汇与外贸法》规定了金融制裁的实施原则,为日本基于国家利益实施金融制
裁提供了法律依据。法案不仅允许日本政府“为履行日本签署的国际条约和协定中的义
务”,而且授权其在“认为日本特别有必要为实现国际和平贡献力量时”,甚至“为维
护日本的国际贸易收支平衡”,下达有关的行政命令,以禁止向外国或者外国人进行支
付,主管部长可以根据政府的相关决定要求特定的外国或者外国人为获得从日本的支付
取得特别许可。
总体而言,各国为维护本国利益而颁布的金融制裁法规都体现出“授权法”的特点,即
授权各国政府的主管机关采用行政命令的方式针对特定对象实施金融制裁措施,同时,
为上述“特定对象”的认定确定法律标准或者法定条件。例如,在2002-2008年期间,
澳大利亚政府为执行安理会决议,分别针对基地组织和本·拉登、科特迪瓦、朝鲜、刚
果、伊朗、伊拉克、黎巴嫩、利比里亚、卢旺达、塞拉利昂、索马里、苏丹等国家的特
定人员和实体颁布了数项包含金融制裁措施的条例。
美财长声称:继续从伊朗买油的话,美国会制裁中俄
4、美国金融制裁的手段
实施金融制裁所要达到的效果基本都是限制被制裁方的资金融通活动,从而最终迫使被
制裁方停止相关行为,最终接受制裁条件的目的,实现制裁主体的国家利益。简而言之
,金融制裁主要是通过阻碍金融流动来使受制裁国承受经济压力。就金融制裁实施的手
段而言,本文概述如下几种最主要的金融制裁形式。
4.1冻结或冻结并没收资产
冻结资产是金融制裁最常用的手段之一,通常流行的做法是冻结受制裁国或者该国个别
领导人的海外资产。在美国的金融制裁实践中,美国常常冻结被制裁国、个人、恐怖组
织等在美国的资产,有时也会联合其他国家共同冻结上述对象的国外资产,例如禁止提
取银行存款、禁止买卖股票和债权等。当冻结措施针对对方政府资产实施时,它不仅阻
止了资金流动,而且还阻止了双方的贸易往来,可以大幅限制被制裁国的经济营运。
该手段历史悠久。传统上,冻结一国账户多发生在两国政治交恶,甚至涉及军事冲突等
具有强烈敌意的事件中。第二次世界大战中,太平洋战争爆发后,美国随即于26日宣布
冻结日本在美国的全部资产,总数约1.3亿美元,并将所有的金融、进出口贸易,包括
日本政府的利息都置于美国政府的管制之下。朝鲜战争爆发之后,因中国参战,1950年
12月16日,美国宣布冻结中国在美国的财产和资金。作为回击,中国也于12月28日开始
冻结美国在中国的一切资产。
1979年末美国对伊朗的资产冻结对最后人质危机的解决起了相当大的作用。事件发生后
美国立即对伊朗施加了经济和外交压力,于1979年11月14日宣布冻结伊朗在美国的银行
以及国外分支机构中的120亿美元伊朗存款。直到1981年1月,伊朗与美国签订一揽子解
决人质问题决议,作为释放人质的交换条件,美国同意解除对伊朗的资产冻结。1990年
,伊拉克入侵科威特的第4天,在美英的积极推动和敦促下,联合国安理会通过第661号
决议,宣布对伊拉克实施经济制裁和武器禁运,当时伊拉克在世界各地约30亿美元的财
产被冻结。到2003年美国解除伊拉克制裁之时,萨达姆政府仍有17亿美元冻结在美国的
银行里。
进入21世纪以来,打击恐怖主义成为美国对外政策的首要目标之一,而金融制裁成为美
国实施非对称打击的重要工具,其中冻结资产起到了至关重要的作用。“9·11”后,
随着美国总统小布什将国际金融变为反恐战争的前线,冻结恐怖分子资产成为反恐战争
的第一枪。金融反恐的目的,一是冻结恐怖主义者的资产,二是追踪恐怖主义者资金流
以获得恐怖分子和他们计划的信息,这也是阻止未来袭击的重要手段。
此前,美国在冻结资产时往往“单打独斗”,或者联合主要盟国。“9·11”后,美国
不仅建立了最广泛的资产冻结的国家联盟,而且,国际金融银行体系也被美国拉入了反
恐联盟。比如,在1934年以来,保密是瑞士银行业最显著的特色。但是,在美国的强大
压力下,瑞士绝对的银行保密制度已经松动。2010年,瑞士议会通过了向美国提交所需
账户信息的决议。
一般情况下,冻结资产的实施往往在情报部门和金融机构中运作。首先,美国财政部下
属的情报部门搜集“有可能对美国国家安全、外交政策和经济行为”造成危害的对象名
单,该名单每周进行更新。当金融机构与客户进行交易时,都会将两者相比对。一旦“
榜上有名”,会立即冻结该账户。不过,银行并不拒绝客户存款,但是禁止其提款或者
向外转账。此后10个工作日,银行要将资产冻结详细报告上交美国财政部外国资金办公
室(OFAC)。如果银行有所隐瞒,将面临5万到100万美元不等的罚款,以及对当事人最
高12年的监禁。
在美国一整套完整的资产冻结体系下,在“9·11”之后的仅仅几个月里,总共有172个
国家和法庭实施冻结命令,1400个恐怖分子的账户在全世界范围内被冻结,涉及金额高
达13700万美元。
除了对国家、组织机构的资产冻结外,美国发起的冻结资产还包含个人。比如,针对朝
鲜核问题,美国财政部在2005年9月宣布制裁澳门汇业银行并冻结了平壤领导人约2400
万美元的资产;2014年美国对俄罗斯金融制裁包含对普京核心领导层成员的资产冻结和
其他形式制裁。
4.2财政制裁
财政制裁一般指冻结或者取消预期应得的双边援助款项,或者是世界银行和国际货币基
金组织的信贷、商业融资等金融制裁手段。
该手段在二战后的第一个十年间得到迅速发展。美国是二战后众多国家战后重建的主要
资金来源,同时也是世界经济关键货物和服务的主要供应国,有时甚至是唯一的供应国
。因此,美国是财政制裁的主要使用国。根据彼得森国际经济研究所的研究成果,1990
年之前,31个案例中有25个美国是单独运用财政制裁的单方制裁国。对于一个经济落后
、贫穷的国家而言,制裁发起国拒绝给予的这些援助往往是不可替代的,常常会造成这
些国家严重的经济困难。
冷战后期,财政制裁被用作打击苏联的重要武器。为了阻扰西欧国家向苏联提供贷款。
美国政府重新将苏联归类为“相对富裕的国家”,以取代苏联原来的“中间借贷国”地
位,这使得苏联对官方出口信贷利息增加,最终,苏联就必须以大约17%的市场利率支
付利息,给苏联原本就紧张的财政造成沉重负担。
美国对伊朗的财政制裁可谓是财政制裁的典型案例,美国对伊朗的金融制裁不仅遏制了
伊朗从国际组织获得资金的能力,也使得投资者对伊朗经济尤其是石油开发行业的前景
丧失信心。1996年美国的金融制裁开始加大对第三方制裁的力度。美国总统克林顿通过
调用《国际紧急经济权利法案》(IEEPA)和《伊朗-利比亚制裁法案》禁止美国对伊朗
的石油投资项目,规定禁止美国人参与伊朗石油资源的开发,同时也禁止商品、技术和
服务从美国出口到伊朗,其中包括某些美国原产地产品和技术的出口。法案还针对第三
国的公司,要求美国总统可以对向伊朗和利比亚石油资源年投资达到4000万美元的公司
予以制裁。
4.3切断美元获取能力和使用美元渠道
一方面,美国可以通过自身金融力量截断其他国家获取美元的能力;另一方面,美国可
以通过自身在国际金融体系中的巨大影响,要求独立的国际金融组织机构停止对被制裁
国提供美元结算和其他服务。
截断受制裁国获取美元的能力一向是美国金融制裁的重要手段。冷战后期,美国曾经控
制苏联获得硬通货的渠道来打压苏联。比如阻扰苏联与西欧国家合作的天然气管道项目
乌连戈伊-6以限制苏联的天然气出口,导致苏联损失了大约150~200亿美元的硬通货收
入。
在对巴拿马诺列加政府的金融制裁中,截断巴拿马获取美元的能力也发挥了巨大威力。
美国不仅冻结了巴拿马在美国银行体系的资产,并且通过托管账户阻止所有流向巴拿马
的美元支付以及其他形式的美元转移。当时巴拿马将美元当作法定货币在国内流通,本
国不再发行货币,美元短缺使巴拿马银行系统被迫关闭,巴拿马政府甚至没有足够的现
金支付除军队之外的工作人员的工资,市场中实物交易增加。在对朝鲜的金融制裁中,
截断硬通货的来源也发挥了重大作用,比如限制来自美国、日本等国向朝鲜的侨汇。
切断使用美元渠道则主要依托全球支付清算系统。美元清算系统有“纽约清算所银行同
业支付系统”(CHIPS)、ACH等。“他国银行一般会在美国银行开立美元账户,再通过
美国的清算银行如花旗等进入中心货币的清算体系进行清算。美国银行在处理美元清算
时会根据用户对资金交易的时限要求和用户交易款额的性质、大小选择不同的清算系统
进行清算”。被OFAC等规定的被制裁对象一般被禁止在这些美元清算体系内出现,如果
在美元清算过程中进行筛选,发现有被制裁对象,则美国银行应当拒绝提供金融服务,
甚至冻结被制裁对象的资产。
当前,国际贸易的美元支付和结算主要通过“环球银行间金融电讯协会”(SWIFT)和
CHIPS。美国通过与这两家机构合作,切断受制裁者使用美元的通道,使其无法使用美
元转账、支付、结算等经济活动。SWIFT被誉为是“全球银行业的神经中枢”,总部设
在比利时布鲁塞尔,主要是给国际银行间的结算提供标准化的通信服务,遍布全球210
个国家和地区,每天提供跨行交易、金融信息交换服务的银行和金融机构高达1万多家
。正是SWIFT在“9·11”后几个月,帮助美国切断恐怖分子财源立下赫赫战功。
到2012年2月,美国参议院银行委员会提议美国国会通过立法禁止SWIFT允许疑似伊朗受
制裁的银行和实体利用其网络。3月,在美国的要求下,SWIFT史无前例地取消了被美国
列入黑名单的伊朗金融机构的会员资格。SWIFT还宣布,根据欧盟对伊朗金融业制裁的
规定,终止了对30家伊朗银行跨境支付服务项目。通过对伊朗封锁国际支付结算通道,
伊朗无法与其他国家及金融机构在国际交易中使用美元进行直接结算。导致其他国家进
口伊朗原油、燃料油和铁矿石等支付结算遇到困难,在此情况下,伊朗只能被迫采取以
物易物等非现金交易模式。即使伊朗愿意用石油、黄金从其他国家换取所需的商品,也
没有国家、国际金融机构敢跟伊朗合作。如果他们选择与伊朗继续合作,就会被列入美
国财政部的“黑名单”,这将会对他们的各项业务造成长期的困难。
4.4禁止全球金融机构与被制裁对象交易
禁止全球金融服务机构与被制裁对象交易,是指制裁国或国际机构切断其领域内的金融
机构与被制裁国之间的金融业务进行融资、贷款等业务往来,从而达到切断被制裁国资
金供应,扰乱被制裁国金融体系的作用。有时制裁发起方还可以通过要求作为第三方的
国际机构参与制裁。该手段在近年来得到长足发展,尤其在制裁朝鲜和伊朗的案例效能
显著。
2014年6月30日,美国司法部宣布,法国巴黎银行已经同意认罪,承认违反美国法律为
美国实施制裁的国家转移资金,为此法国巴黎银行将支付89.7亿美元罚款。美国司法部
部长埃里克·霍尔德说,法国巴黎银行的行为严重违反美国法律,制裁是保证美国国家
安全利益的核心工具,制裁要取得效果,违反制裁的行为必须严惩。除了支付罚金,法
国巴黎银行的13名高管将离职,涉嫌违法业务的纽约分行及其他分支机构将暂停美元清
算业务一年,2013年美国政府实施的针对该银行的监管举措将延长两年。法国巴黎银行
被指控从2004年到2012年利用美国金融系统为苏丹、伊朗和古巴三国转移资金。根据美
国司法部的数据,法国巴黎银行为一家伊朗能源公司转移资金超过5亿美元,为古巴转
移的资金超过17亿美元。
一般情况下,金融机构会配合美国政府发布的监视名单,冻结可疑的资产和交易,从而
切断一些个人和组织与世界金融体系的关系。虽然这种做法已经超出了法律管辖的界限
,不过,不仅美国的机构,而且美国境外的银行也会遵守美国的监视名单,即使它们国
内或者国际的法律并没有要求它们这么做。
朝核危机过程中,2005年9月美财政部根据《爱国法案》将澳门汇业银行列入黑名单,
指控该银行为朝鲜提供非法金融交易提供帮助。美国财政部宣称,在该声明生效30天后
,美国可以在任何时间切断汇业银行与美国金融体系的联系。在美国的压力下,汇业银
行冻结了朝鲜2400万美元资金账户。不过由于美国政府警告全球金融机构有可能实施更
严厉的措施来处理该事件,因此除了美国金融机构外,其他国家的金融机构也自愿削减
或终止它们和汇业银行的业务往来。截止2007年3月,许多全球金融协会早已经自行切
断了他们与汇业银行的联系,即使当时美国已经撤回对汇业银行的指控,并开放美国金
融机构与汇业银行的联系。
在解除冻结后,朝鲜要求澳门当局将被冻结的大约2400万资金从汇业银行转移至他们选
择的另一家银行,结果这笔资金不得不通过美国联邦储备体系和俄罗斯银行,最终进入
俄罗斯远东地区的一家小银行。美国的制裁导致朝鲜的转账只能通过一种不太可能的路
线,即包括两家中央银行,花费数天费时谈判,才能实现这种简单汇款,而大大增加了
朝鲜的成本。在此案例中,美国制裁汇业银行表明,美国要彻底切断朝鲜与全球金融系
统的联系渠道,在进行国际支付和清算时,朝鲜很难找到一家与美国等西方国家没有任
何联系的金融机构。
4.5制裁对方银行体系
作为金融制裁的重要手段,美国倾向于开展对银行系统的制裁行动。银行系统已经成为
继政府之外,美国金融外交的重要主体之一。美国对伊朗银行业、俄罗斯银行业的制裁
是当前金融制裁新发展的典型案例。
2005年以后伊朗核问题加剧导致对伊朗制裁升级。2006年9月,华盛顿更进一步针对伊
朗出口银行采取措施,它被美国认为是支持恐怖主义的最大的国有银行之一,增加限制
了伊朗银行体系的一个“U- turn Transactions权利”。在此之前,美国已经禁止了美
国银行同伊朗银行之间的直接金融交易,但伊朗银行可以通过非直接途径进入美国金融
系统,比如通过第三国银行进行资金支付,这种方式被称作U- turn。在此之后,这种
通过第三国银行金融美国金融系统的方式被冻结。四个月后,美国冻结伊朗赛帕银行(
Bank Sepah)在美资产,并拒绝赛帕银行进入美国金融系统。两个月后,联合国正式提
出同意该项措施并把赛帕银行列入安理会第1747号决议,以此增强对伊朗的制裁。
2007年10月,美国将目标瞄准伊朗23个实体,包括三家银行。其中伊朗国家银行是伊朗
历史最悠久也是最大的银行,其为伊朗核计划和弹道导弹计划提供金融服务并且帮助圣
城旅--伊朗伊斯兰革命卫队警察的一支--在四年间获取了1亿美元。美国制裁还包括伊
朗国民银行,另一家伊朗国有金融机构,美国财政部宣称其“至少从2003年起开始为伊
朗核计划提供数百万美元”。
2008年3月,联合国安理会决议呼吁成员国要“审慎地控制其领土内的所有伊朗银行的
金融活动,尤其是伊朗国家银行和伊朗出口银行。”在布什执政的最后一段时期,美国
进行了最后两次金融制裁。首先是在2008年10月,美国冻结了伊朗出口发展银行的财产
,因其提供的金融服务有助于伊朗推进大规模杀伤性武器的计划。其次,美国撤消了针
对伊朗银行业的包括第三方通道的全部综合授权。根据美国财政部门的说法,这一步本
质上是封闭了“伊朗进入美国金融体系的最后一个入口”。
美国对伊朗银行业的制裁,增加了伊朗商业人士的资本使用成本。总部位于迪拜的伊朗
商业理事会的副会长表示,制裁发起后已经没有人再接受伊朗银行业的信用证,这导致
大批伊朗商人为建立和外国银行的关系而搬离伊朗。美国对伊朗银行网络的金融制裁也
使得伊朗普通民众日常购买支付变得困难。银行紧缩还束缚了国外投资和对外贸易,并
最终传导到伊朗国内经济。
5、不对称:金融制裁核心特征
金融制裁在长期的演变和发展中,逐渐具备了一系列特征,这些特征不仅突出了金融制
裁的优势,体现了金融制裁的内涵,更表现出金融制裁在制定和实施时对制裁发起者诸
多领域的客观要求。我们发现,美国是当前全球金融制裁发起最为频繁、到位的国家;
其他国家或经济体试图发起或发起金融制裁,也只有在得到美国的支持才具有制裁意义
。也就是说,只有美国具有发起金融制裁的基本条件,这是当前美国和美元所拥有的国
际货币金融体系中心地位所吻合的。也就是说,当前全球金融制裁的核心特征,是不对
称性。
第一,金融制裁具有很强的不对称性特征。与传统的贸易制裁、石油制裁、粮食制裁与
经济类制裁相比,金融制裁的不对称性更强。尤其在20世纪90年代后,为了对付非国家
形式的恐怖主义实体,作为经济制裁的主要内容,金融制裁开始成为美国实施非对称打
击的最重要工具。
美国实施金融制裁的不对称性表现在,首先,除美国之外,其他国家无法发动金融制裁
呢。比如,欧盟对利比亚的金融制裁得到了美国的支持,像英国、加拿大、新西兰、日
本等主要国家都曾配合美国发起过金融制裁,但它并不是唯一的制裁者。其次,金融制
裁的实施只有在美国的配合下才能奏效。因为,美国控制着全球货币结算网络和全球最
主要的支付货币系统。如果没有美元金融网络的支持,任何金融制裁都收效甚微。
因此,在当今的全球体系里,只有美国有能力发动比较彻底的金融制裁,其他任何的发
展中国家甚至是发达国家,均没有能力发动完全的金融制裁。这是金融制裁非对称性特
征的基本概括。
美国金融制裁的不对称性恰恰来源于国际金融体系赋予美国金融制裁中的不对等权力。
国际货币体系从商品货币往信用货币、法定货币的变化,为国际货币体系的中心国家赋
予了更强、更方便实施的金融制裁的措施和手段。当前全球经济金融化和全球金融美元
化体系为金融制裁新发展提供了基础。早在“9·11”恐怖袭击之后,为了切断恐怖分
子财源,追踪恐怖分子的资金流,美国建立起准确的信息渠道,并建立起国际合作机制
,并做好在金融领域开展一场长期和全面战争的准备。其中最为重要渠道则是通过
SWIFT获取资金流动情报的程序开发,此程序已经通过美国《国际紧急状况经济权利法
(IEEPA)》等法律的认定,取得了合法地位。在此程序下,一定数额或者频繁的银行
交易都不会逃过美国的法眼。
金融制裁的非对称从法律上来说也是如此,其他发达国家的制裁都需要以联合国安理会
协议为基础,该协议是一个多边协议。只有美国在立法上是有单边的,可以脱离联合国
安理会协议条件下发动金融制裁。只有理解了不对称性,才能理解金融制裁作为国际体
系新权力工具的基本特征。
另外,受制裁方或者受制裁国基本没有申诉以及国际法律救济渠道和机制。美国的《爱
国者法案》说得很清楚,允许有关当事人以提供信息的方式澄清与制裁相关的问题,但
这并不授予或者意味着享有任何司法审查的权利。其意思是,只有美国宣布这个制裁取
消或者制裁改变的时候,制裁才会停止或改变,被制裁方没有任何能力改变被制裁的现
状,目前的国际法里也没有与金融制裁有关的条款,这一点也体现出不对称的特征。
第二,金融制裁比其他制裁更易于执行。相对于其他形式的经济制裁,金融制裁具有操
作便捷,收效迅速,效果显著的特征。这些特征不仅来自于金融制裁方法在二战后的改
进和完善。更是金融市场发展和金融行业自身的不断发展的结果。
一些遭受贸易禁运的国家或组织,总能通过各种走私手段,从灰色地带获得需要的商品
或劳务。但金融制裁则不然,由于金融交易的电子化进程远快于实体经济,只要拥有相
应的技术和执行力度,金融打击的范围可以到覆盖到全球各地的任何一笔金融业务之上
。现代金融往来的无纸化也使得被制裁对象难以规避制裁方的制裁措施。因此,金融制
裁能够在短时间内大范围地对被制裁方进行打击,效果十分显著,具有充分的可行性。
在成本节约上,金融制裁也具有很大的优势。传统的经济制裁需要牵涉实物商品,而对
这类商品在运输和进出口上的禁止将对该行业的发展或多或少有直接影响。除此之外,
这类经济制裁操作需要应对现实中的生产厂商和国际商贸关系,在执行过程中需要解决
因为制裁所引起的各类商业纠纷及行业动荡,无论在执行成本上,还是维持费用上均代
价不菲。与其相比,金融制裁不会带来类似的问题。金融业电子操作平台的发展使得金
融往来具有电子操作的特性,不需要制裁执行方在进行金融制裁时预先配备庞大的人力
作为执行保障,金融制裁同样没有在现实中派遣人员进行实体制裁活动的要求。不需要
贸易制裁和商品进出口限制等制裁方法所必须的高昂成本。更可以避免现实制裁所引发
的纠纷问题,可以起到事半功倍的效果。
第三,金融制裁具有强烈单边主义色彩。美国在全球货币金融经济体系的中心地位,赋
予美国超过其他任何一国的雄厚金融实力,也让美国在发起金融制裁时逐渐具备了强烈
的单边主义倾向。
在理论上,金融制裁的实施与否应由安理会根据《联合国宪章》第25条和第41条进行定
夺后再由安理会成员国讨论决定并付诸实施。但自从冷战开始,这种理想状态下的运作
机制就很难得到真正有效执行。在冷战期间,由于美国与苏联之间的持续对峙,安理会
沦为两大阵营之间角力的舞台,难以通过任何双方意见相左的决议。在冷战结束后,美
国成为了世界上唯一的超级大国,其军事、科技、经济实力都遥遥领先于世界其他国家
,以美元为基础的国际货币金融体系不但未能随布雷顿森林体系的崩溃而终结,反而因
为美国在信息革命和冷战中的胜利而得到了巩固和加强。
美国在当前全球金融制裁中扮演的角色至关重要。美国的参与与否,很大程度上决定了
金融制裁的成功与失败。虽然其他国家和组织也可以发动金融制裁,但这种制裁措施只
有在美国配合的情况下方能收到预期效果。例如,当美国在2011年决定参与欧盟对利比
亚的金融制裁后,利比亚卡扎菲政权的金融运转方才开始急转直下。其中的原因就在于
,如果没有作为国际支付货币和交易媒介的美元作为支持,任何金融制裁都收效甚微。
基于上述的种种优势,美国在决定发起金融制裁行动时并不需要过多考虑到其他国家的
反应。在美国,美国总统是通常意义上的金融制裁决策者,由于金融制裁的运作体系由
行政部门所掌控,作为行政部门的首脑,美国总统拥有决定金融制裁的权利,掌握了充
分的自由裁量权。美国的金融制裁决定在二十世纪九十年代后有了显著增长。
进入21世纪后,美国金融制裁的单边化色彩更不断增强。自2001年“9·11”事件后,
美国依据国内的《爱国者法案》,通过公布恐怖分子名单,针对被其认定为恐怖组织或
与恐怖组织进行金融业务的机构进行金融制裁。在国家层面的金融制裁上,美国继续深
化对朝鲜和伊朗的制裁,在2012年通过的队伊朗金融制裁法案中,美国将金融制裁的范
围扩大到任何与伊朗进行金融业务的金融服务部门。制裁对象也扩展到了第三国的金融
机构。这些都是美国金融制裁单边化的明确体现。
正如战争是政治的延续,制裁也是外交的延伸。利用制裁手段打击敌对方,进而达到外
交目的,一直是政治和军事方法外世界主要国家对外政策中的第三种途径。以美国为例
,自其19世纪开始逐步崛起以来,金融制裁就作为美国对外经济制裁的一个重要组成部
分,屡次充当其“大棒”外交的有效手段。进入20世纪,美国更是依靠自身建立起的全
球霸权,将金融制裁作为一种重要工具,在不同历史时期中反复使用。
金融制裁从二战开始便成为美国达到其外交目的的一个衍生工具,其使用与变化受美国
在不同时期内外交政策和对外关系的影响,是对美国外交手段的一种扩展和补充。
总之,金融制裁作为一种外交手段的延伸,需以强大的金融实力及配套的法律体系作为
发起和执行的保障。在具体实施时,需要由制裁发起国各个部门合力完成,在国际上则
须通过多国间相互合作来保证制裁效果。金融制裁经过漫长的发展,已经明确了打击的
对象和打击手段,相对于其他制裁方法而言,金融制裁具有便捷和高效的特征,打击效
果明显。
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