|
|---|
|
|
|
|
|
|
m*****a
发帖数: 56 | 1 发布时间： 来源：四川省政协文史资料和学习委员会
在抗日战争进行的第三年，即1939年10月，国民党政府内政部颁布了一项新的《县各级
组织纲
要》，开始对全国县政府和县以下各级组织作重大的改革。这项改革，就是当时广为宣
传的实行“新
县制”。国民党要进行如此改革的原因、目的、内容和主要特点是什么?为进行改革作
了哪些准备?
其“新县制”对抗战和国民党统治有何影响?兹根据我自己当时在四川担任县政工作的
经验和体会简述
如下:
一、国民党政府为什么要进行县级制度的改革?
早在抗战发生以前，全国各地已有不少专家学者和当权人物在进行县政改革的实验，其
中最出名的
有:晏阳初领导的河北定县实验区，其主要内容是推行平民教育，想以提高平民受教育
的程度和文化
水乎来改良县政;粱漱溟领导的山东邹平县实验区，则以推行乡村建设为主，注重人民
经济生活的改
革;国民党统治阶层的CC系，亦以中央政治学校师生为主，在南京江宁县和浙江金华县
进行了着重县
政营理的改革实验;李宗仁、白崇禧也在广西实行了包括省政、县政的改革，标拷“寓
兵于农，寓将
于学，寓军于团”，大力抓民团的组廷工作，可以说是注重地方人民自卫力量(其实足
李、白对杭蒋
介石的自卫力量)的实验。所有这（ 注:作者米庆云解放前曾任国民党地方政权县长，
现任成都市政
协委 、市人民政府参事室参事。）些实验所要达到的目的和侧重点虽各不相同，但认
为原有的县
政组织已不适应形势发展的需要，则是共同的结论。这里所说的原有县政组织，既指自
民国初年北京
政府颁行的和南京国民政府成立以来内政部改订的县地方自治法规所规定的县级组织，
也指蒋介石之
南昌行营所颁订，在许多省份实行的《剿匪省份县政府裁局并科分区设署办法大纲》和
编联保甲那一
套办法。原北京政府颁行的和南京国民政府改订的县地方自治法规，都是把县视为自治
单位，县以下
的区正、团正、保甲长，都作为人民选出的自治人员。自治的概念与民治同，有别于官
治，所以自治
人员应由人民选举产生，不由上级政府委派。自治人员一般也不支薪伟，是“敬恭桑梓
”，为本乡本
土效力的性质。他们不是官吏，因之也不具有管人的权力，只有服务办事的义务。不过
这些地方自治
法规，并未在全国认真贯彻执行，尤其是根本没有实行各级自治人员的民选。法规本身
，也未明确规
定自治人员选举的方式方法，更没有规定县长民选(孙中山的建国大纲，也说要进入宪
政时期才实行
县长民选)。因之，所有县长都是由省政府委任，区正、团正都是由县府委派;保甲长则
是由区正、
团正决定，在本地贴一红榜，鸣锣周知居民，他们便上台了。所以这套地方自治法规，
仅是表达抽象
概念的空文。以致多年以来，县以下的各级组织都十分松散，豪绅恶霸得以肆意横行，
鱼肉乡里，政
府法令难于贯彻，人民愿望无由表达，上下均受其弊。
1933年，蒋介石在南昌指挥国民党军队与工农红军作战，累遭失败，为了加强政治反共
力量，在“政
学系”头子杨永泰策划下，曾对“剿匪”省份的各级行政组织作了重大改革，其中对县
级组织则颁订了
一项《剿匪省份县政有裁局并科分区设署办法大纲》，并规定只在“剿匪省份”实施，
实际上所有国
民党控制地区都已推行。
四川自1935年实行省政统一，由刘湘任省主席以后，也主蒋介石的重庆行营督伤下，
贯彻执行了前
述《大纲》。笔者即是当年按照这个《大纲》规定在四川开始实行分区设署编联保甲时
的绵阳县第四
区首任区长。根据亲身的体会，这套办法基本上改变了县地方自治的性质，不但确认县
府是宫署，连
区公所也改称区署，而等于分县的官署。不但县长是行政官员，县府的科长、科员以及
区长、区员等
都是政府官吏，都是铃叙定级，按级领取薪傣的县行政人员。区长以下的联保主任和保
甲长，除开始
时名义上是通过选举产生而外，以后则基本上是由上级委派。他们都是管治所属区域和
人民群众的变
相宫吏，而且还兼任各级民兵武装的首领职务，是文武合一的统治者。当时，实行这一
套办法，目的
显然是强化县级机构和县以下各级组织，加大它们的权力，便于控制人民，使人民接受
军事管制，养
成服从当局的习惯，遏制人民的民主进步思想，以利于国民党政府疯狂地进行反共战争
。这套办法，
是在国民党政府的专制权力高压下推行的，人民群众理-所当然地感到不满。到了抗战
时期，国民政
府为了要动员民众出人、出粮、出钱，同心协力支持抗战，乃不得不改变这套专制气味
过于浓厚的县
级组织办法，于是在cc系首脑陈果夫等的倡导支持下，由该cc系炮制的号称“新县制”
的《县各级组
织纲要》得到蒋介石的同意，乃乘时出笼了。
二、“新县制”的基本内容和特点
1939年公布从1941年起在全国普遍实行的“新县制”，据当时国民党宣传机构说法，
认为这是一种
管、教、养、卫合一的崭新的县政制度，是吸取各种县政改革实验的综合成果。所谓管
、，教、养、
卫合一就是说，县以下各级组织，要管理人民，教育人民，保养人民，保障人民的生活
;还要保卫人
民的安全，使人民能够安心生产、安心生活。也就是把行政、文教、经济、卫生等四个
方面的工作，
都规定由县及其下属的乡镇保甲长统二管理，最大限度地扩大县以下各级行政人员的权
力，使他们成
为一个地区各项政务的实际领导者。
为了体现管、教、养、卫合一的精神，《县各级组织纲要》对县政府及其下属的乡镇保
甲组织，作了
一些重要改革:具有以下一些新的特点
1.进一步扩大和充实了县政府的内部组织，扩大了县长兼管的单位，使县府具有集中管
理各项行政
事务的人力和权力，使县长成为一个地区事实上的总督。
按照该《纲要》的规定，县政府的组织除把原来按数字排列的第一、二、三、四科改名
为按主管业务
性质划分的民政、财政、教育、建设等科外，又把后来新增业务所设的人员都列入县政
府的编制，归
县长领导，另增设了许多科室，例如:兵役科、军事科、地政科、社会科、禁烟科、户
籍室、合作事
业指导室、统计室、一警佐室等。并把原来设置的秘书、军法承审员和会计员扩大为秘
书室、军法
室、会计室等。于是一个一、二等县的县政府，内部科室竟达十五六个之多;三等以下
的县府，也有
近十个科室;全县府的科员、办事员、书记、录事以及公差勤杂人员，合计达100多人。
至于县长兼
任的一些固定机构的职务，如兼县田赋管理处处长、县国民兵团团长、县防护团团长、
县特种委员会
主任(专司清查镇压共产党和进步人士活动的机密组织)等等，以及 兼其他临时性机构
如新生活运动
委员会、劝募救国公债委员会、抗敌后援会、禁烟委员会等等的领导职衔，共达几十上
百个之多，其
人员编制，还不在县政府组织之内。这既反映了新县政府集中管理的事务之多，人员机
构较过去县政
府扩大了好几倍，(一二等县人员机构增编最多，三等以下县缺逐减)，也大大加重了县
政府的职能
和权力，成了无所不管的总部，县长个人则成了指挥二切的总司令。此其新者一也。
2.裁撤区署，扩大乡镇机构，意在减少基层层次，增强管理效率。按照原来《剿匪省
份县府裁局并
科分区设署办法大纲》和编联保甲办法的规定，县以下的组织计有区、联保、保、甲等
四个层次。
“新县制”则规定。县以下不设区，原有的联保办公处改为乡、镇公所，直隶县府。使
四个层次减为
三层。至于县境特大，乡、镇数目过多的县，则在笃远地区保留一两个区署，作为县府
的派出机构，
并在原设区署的区域设置指导员，指导乡、镇工作，但指导员只是县政府内部与科长相
同的职位。在
裁撤区署之后，扩大和充实了乡、镇公所的组织，除设正副乡、镇长之外、加设民政、
财政、教育、
建设、卫生、警卫等干事，基本上与县府对口，加上书记、录事、公差等项员役，一个
一等乡、镇的
人员多达十二，十三人，二三等乡、镇也有七八人。几乎比原来的区署组织还大，与原
来的联保办公
处除主任外只有事务员一人、录事一人比较，其规模更是大得多了。强调以乡镇为基础
。此其新者二
也。
3.“新县制、”的突出特点是对县以下各级人员的职权作了更大的改变。它规定各乡镇
的中心学校校
一民由乡、镇长兼任，保国民小学的校一长由所在地的保一长兼任。其理由是说为了保
证学校的经费
升支和设备需安，便于组织学生入学，其实是为扩大乡、镇、保长的权力，使之具有直
接干涉学校教
育的地位。乡、镇长还兼任乡、镇信用合作社的社长，保长亦兼保信用社的主任，具有
领导本地经济
的权力。至于原来由联保主任和保甲长兼任的民兵联队队长、保队长和班长(每甲)的职
位，仍继续
由乡、镇长，保甲长分别兼任不变。乡、镇还具有自己的预算，经乡、镇民代表会议通
过，可以向所
属居民征收捐税，作自己的财政开支。此其新者三也。
三、“新县制”规定设置各级民意机关县以下各级负责人由选举产生
国民党政府颁行“新县制”，既是为了便于推行抗战时期的政令，向社会征集人力、物
力、财力，支
持抗战，就不得不勉强.顺应当时人民群众要求政治民主的呼声，在对国民党整个统治
没有妨害的县
以下各级基层设置民意机关，泛地方上大大小小有势力的人士，能得到过问地方事务的
权利。所
以“新县制”规定:县设参议会，由所辖各乡、镇各选举参议员一人组成，每年开会一
次，听取县长报
告工作，审议县政设施和县财政收支，乡镇设乡、镇民代表会，由所属各保各选代表一
人组成，每半
年开会一次，听取乡、镇长报告工作，审议乡、镇设施和乡、镇财政收支、并定期选举
县参议员和
乡、镇一长，也有权罢免这些选出米的人保设保民会议，每三月开会一次，乡、镇民代
表和保长即由
此会议选举产生和罢免;甲设户长会议，保民代表和甲长由其选举产生和罢免;保甲长也
要分别向保
民会议和户长会议报告工作。
关于县以下设置民意机构和地方负责人由选举产生的规定，自民国以来长时期都未实行
，而“新县
制”颁行以后，基本_上是实行了的，这可以说是县政改革的一件较有意义的新事。尽
管这些民意机
构和选举制度的实际作用有限，其办法也不尽合理，实行过程中的弊端很多，但有了这
样的机沟和制
度，总算名义上承认了民众对地方事务有权过问，明确了地方官吏由民选而不是由上司
任命，这些基
层官吏也不能再象过去那样漠视民众的意愿了。
由于县各级民意机构的设置和民意代表及地方负责人必须由选举产生，于是争充民意代
表和地方负责
人，就必须设法争取有权选举者的支持、赞成，他们就不能不把眼晴转向下面，改变过
去只向上面乞
求职位，向掌权者献好行贿，恳求委任的作法。至于向下面争取支持的方式:有的是以
个人声望、才
能;有的是用金钱进行收买人心的活动;而较多的则是运用帮会组织的力量来进行竞争。
这就是实
行“新县制”以后、各县地方派系团体蜂起，哥老会吐组织大大发展，权力斗争空前加
剧的主要原
因。
以四川而论，如罗江县有新派旧派之争，绵阳县有左派廖派之争，渠县有南派北派之争
，南部县有汪
派陈派之争，……还有不少县的派系名称为某某社、某某会。总之是想当权者各聚集一
帮人来争夺所
在县的各项职位，尤其是争夺县参议会的正副议长以及由县参议会选举产生的省参议员
。把这些职位
争到手，就能大大影响和控制县政，一可把县里其他重要位置例如中小学校长、县银行
经理、县税
捐、田粮管理等方面大有油水的职务，均抓到自己一派人的手中。因为县长对势力巨大
的一派，不能
不事事迁就屈从，有求必应，否则就难以推行政令，所有征兵、征粮、征工等重大任务
，均无法完
成，将会导致丢宫罢职。而且，如果一个派系在一个县拥有控制力量，则可操纵国大代
表、立法委员
的选举，，使自己的人充任，得到这些头衔，其活动能量当然就更大了。所以，各县的
派系斗争，其
着眼点往往不仅限于一个县区。
为了要争夺县参议会的正副议长，就必须争取有多数县参议员的支持。而参议员是由乡
、镇民代表会
选举，要充当县参议员，就必须自己一派占有多数乡、镇民代表席位。而乡、镇民代表
又是由保民代
表会选举，保民代表又是由户长选举。所以，要控制一县的选举，就必须控制县以下各
级的选票，层
层布置，步步为营，逐层争斗，牵涉的人就很多。因之，各派在争权斗争过程中，都要
拉各种关系，
用各种手法，力求击败对手。激烈拼搏，千奇百怪的现象，与资本主义国家政党分立，
致力竞选活动
的闹剧初无二致;而野蛮丑怪的手法，尤有过之而无不及。因为有些地方(例如广汉县的
乡、镇长选
举))一毛派哥老势力竞选，竟不借使用武力，:1毖图用枪炮消灭对方，以便自己一派垄
断选票，顺
利上台;有的竞选者(如双.流县的国大代表选举)还残酷地将强有力的竞争对手暗杀。至
干封官许
位，请客送礼，结亲拜把等等惯常手法，扰更不用细说了。总之，凡是民国以来，袁世
凯、段祺瑞、
曹混、蒋介石这类人在利用选举的过程中所使用过的手段，在各县都曾重复出现，甚至
使用得更巧，
这大概就叫做“上行下效”吧。“新县制”实施以后，各县的“民主”闹剧，表演得五
花八门。那个时
期，我正在四川的两个县充当县长，切身感受，深有体会，故现在印象犹深。
四、为了实施“新县制”专门集训各级千部
“新县制”的条文虽然很有些“新”的味道，但所用的人员大半都是旧人。遂于实施“
新县制”之前，于
194。年起，首先在各省设立各级行政人员训练团，分批调集全省县级行政人员入团受
训。嗣又在各
行政督察专员辖区设置该专区的行政人员训练班，分批调集所属各县、区联保主任和原
有区署的区员
入班受训。此后又在各县设置行政人员训练所，分批调集所属各乡、镇干事和保甲长入
所受训。在省
训练团设置之初，首先开办干部教-育队，由省政府各厅处、国民党省党部、三青团省
支部、省军管
区司令部、省防空司令部等机关，保荐科级干部若干人入队学习三个月，然后派他们到
各专区的训练
班去主持训练工作，担任教官和军训大队长、中队长等项职务。各专区训练班把应轮训
的人分批集训
完结之后，再把省训团干教队毕业分到区训班任教职的人员，分派到各县训练所任教育
长，主持集训
乡、镇干事和保甲长的工作。总之，是把省训团集训行政人员的目的、方法，一竿子到
底地普遍灌输
到全省各级行政人员头脑里。笔者本人当时就是四川省政府民政厅保送到省行政人员训
练团干教队受
训的人员之一，在干教队毕业后，我被分到本省第五区行政督察专员公署所在地 ——
乐山县，担任这
个专区的训练班教务科一长，故对当时集训各级行政人员的情况有所了解。
1940年初四川省行政人员训练团在成都市文庙前街原石室中学(已疏散到外县)旧址正式
成立时，正
值蒋介石兼任省政府主席，省训团主任一职名义上亦由他兼任，但实际上是由他指定已
迁设成都的中
央军校教育长陈继承代理，陈并兼任省训团教育长。省训团下设的机构，教务处处长由
民政厅长胡次
威兼任，训导处处长由三青团省支团主任任觉五兼任，总务处处长由原来曾任川康绥靖
主任公署副官
长的梁泽民担任，军训总队长(任德}) 和下属的中队长、区队长，均由中央军校派少将
级和校级军
官担任。与省训团并立的还有一个省行政人员训1173 .委员会，由省的党、价、军、团
负责人和省
参议会议长及一些知名人士参加组成，由省主席任主任委员，由国民党省党部主任委员
和省参议会议
长仁刊主任委员。名义上由这个机构领导主管训练，实际上它是一个不管事的空头衙门。
国民党政府大规模地重新集训各级行政人员的目的，表面上是为了实行“新县制”，要
使各级行政人
员彻底了解“新县制”的精神，以利于受训返回各地后顺利地加以贯彻实施。但就笔者
亲自参加这场
集训和转而训人的体会，我觉得它的实际意图并非如此。因为在集训的科目中，讲授“
新县制，的课
绝少，而灌输蒋介石的《总裁言行》、《力行哲学》等有关烦扬崇拜蒋个人的教材，刚
占了绝对多数
的时间。兼之，在集训期间，省训团兼教育长陈继承和其他领导人的“精神讲话”、升
降旗讲话以及
教唱的歌曲都是热烈吹捧蒋介石这个“最高领袖”，提到他的职务时，人人都必须马上
立正等等，都
在于使受训者加深对蒋个人的崇拜和迷信。同时，在各级集训期中，凡还未参加国民党
的受训人员，
都要普遍被拉入国民党;CC系和复兴社也分头秘密拉人参加其组织，以扩大他们的力量
。我本人就是
在干教队受训期间正式参加国民觉的。根据这种事实，可以说国民党当局集训各级行政
人员，其主要
目的，实际上是为了在受训所中进一步塑造蒋介石的
“领袖”形象，培养一大批忠实、驯服的基层干部，并加强、扩大和发展他的特务组织
系统，以巩固
政治统治权力。
这次集训各级行政人员，在四川还有一个特殊的作用，那就是使川省彻底中央化，清洗
控制本省多年
的地方势力，尤其是刘是刘办的财训毕业生，兵役干部、保甲干部，一也都是刘湘集训
过的人。这些
人又多与割据川省多年的各军系有关系。他们虽然表面上服从中央政府，但思想感J清
上地方观念还
很浓厚，对蒋介石控制和接管四川政权，并不十分乐意。1938年初刘湘病死后，蒋委张
群任省主
席，曾遭到省内实力派和各界人士的强烈反对，蒋不得不收回成命，改任倒向他的川军
将领王攒绪为
省主席。不过一年，王又被川康军队七个师长通电反对，蒋又不得不将王撤换。由蒋自
兼这个份介扛
席，各实力派表面上不好说，心里也不满。所以蒋介石为了巩固他在四川的统治权力，
把川省纳入其
国民党中央集团直接统治之’一行，这在当时是非常重要的课题。省训团的一训练内齐
，实际上就是
为这一政治需要服务的。
以上事实说明，国民党政府在抗战时期实行县政改革，主要是为了加强对地方和人民的
统治，同时也
为了在某些方面适应抗战需要，改变“剿共”时期专制气味过重的县各级组织法规，使
县政府和县以
下各级人员扩大权力，集中管理一切行政事务;并实行基层选举制，建立虚假的民意机
构，让地方绅
士豪宿能分享权力，以笼络这些人并利用他们的影响来推行有关抗战的政令和法规，以
利于完成征
兵、征粮、征工等重大任务，并消除或削弱地方有力份子对国民党政府的不满。回顾
1940年以后，
尽管抗战形势更加艰难，国土日夔，货币贬值，物价飞涨，人民生计日趋困苦，但是在
中共倡导的以
国共两党合作为基础的抗日民族统一战线旗帜指引下，全国上下齐心爱国，积极抗战的
意志并没有动
摇，征兵、征粮、征工等任务虽重，皆能较好地完成，没有再发生重大反抗骚乱事件。
所以能如此，
其中原因固然以广大革命人士和爱国民众为把抗战坚持到底不断地进行抗日救亡实际行
动为根本，而
国民党政府在后方实行“新县制”也不能不是其中较为重要的因素之一。湘一票势力的
影响。因为在
蒋介石19039年'10月兼任四川省主席之前，四川还不是蒋绝对控制的地方，在蒋兼任省
主席之后，
全川的各级公务人员，绝大多数也还是刘湘任省主席时期委任的人，其中县长、区长、
县府科长均是
刘湘办的县训毕业生，税务人员 |
|
|
|
|
|
|
