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发帖数: 61690 | 1 中央5部门大部制改革4年仍在磨合:协调欠缺机制
http://www.sina.com.cn 2012年08月08日11:16 《小康》杂志
大部制改革四年“瓶颈”显现
大部制改革四年，五大部门依然在艰难磨合当中，在或进或退的步伐中，公众试图
看清这个“摸着石头过河”的行政架构的未来
文｜《小康》特约记者 张蕾 北京报道
没有人怀疑2008年中央政府行政改革的决心。但时隔四年，在媒体和公众一片赞誉
停歇之后，中央五大部门依然在艰难磨合当中，而地方大部制改革中涌现的诸多典型也
不断被“挑出毛病”。
这场自上而下的行政体制改革，依然奔走在杂草丛生的路上。从或进或退的步伐中
，公众试图看清这个“摸着石头过河”的行政架构的未来。
“大部”的小问题
7月21日，首都北京。暴雨下的工信部工地上工人四散而去，繁忙变为沉寂。或许
从工信部门前经过的行人都没有意识到，不久之后，西长安街13号的工信部，一座标志
性建筑将拔地而起，与西单图书大厦遥相呼应。
2008年工信部成立伊始，没人会怀疑李毅中执行中央决策的能力。但当2010年卸任
时，李毅中却有深深的遗憾，改革“仍然在艰难地爬坡”，并且希望继任者，“决不能
半途而废”。
这或许是工信部大部制改革现状另一角度的注脚。
中国社会科学院研究生院院长董礼胜对于工信部改革颇有感触。2011年，他曾去工
信部同诸多内部人士座谈，以期获得大部制改革进展中的问题，“谈及大部制改革后的
现状，有些人表示，难以发挥应有的职能。”
他解释说，一个明显的表现就是，虽然是一个大部，但是在部内，各个部门还是分
着的。一个显而易见的例子是，各个省市的工业部门和信息化部门表面上合在一起，内
部则各自独立。
“大部制，现在变成了简单的部门之间的合并，这解决不了根本问题。设立大部制
，就是为了提高政府效率，这种现状有违当初设立大部制时的初衷。”董礼胜说。
2008年，和工信部一并成立的还有另外4个大部：交通运输部、人力资源和社会保
障部、环境保护部、住房和城乡建设部。
这些超级大部的成立，被解读为政府力图改变以往“政出多门，办事效率低下”的
问题，以建立服务型政府。
事实上，早在工信部成立之初，就有人表示了担忧：装备制造产业要发展，“多头
管”或“无人管”的传统工业要统管，三网融合要推动……在这些“杂务”之上，如何
运用政策之手，将大工业与信息产业融为一体？
彼时，如何协调原有各部委职能，仍然少有专家提出可操作的细节方案。北京大学
政府管理学院教授周志忍接受《小康》记者采访时表示，这正是目前中国诸多改革的弊
端，“很多情况下改革只是一个理念，没有提出具体的目标，没有具体的操作，同时也
缺乏系统性。”
“部门之间的机构人员合并和裁撤，不是改革的目的，重点在于，合并后部门职能
的整合和机构人员的合理配置，从而发挥一加一大于二的功效。但是这些方面，显然还
有很多工作要做。”董礼胜颇有感触。
工信部接任者苗圩也表态，继续推进大部制改革，新一轮大部制改革的调研工作正
悄然展开。
协调欠缺机制
“先天不足”让工信部这个超级大部在某些职能上出现了有职无权的尴尬。
在座谈中，董礼胜获知，虽然工信部具有行业管理职能，但是投资审批、发展规划
、行业标准制定、财政资金投入都在其他部门，当国务院要求对相关行业进行宏观调控
或限产压价时，工信部缺乏必要的手段和政策工具。
行政改革本质上就是一种权力的重新分配。但大部制改革后，一些事务却时常因为
部门权力问题而意见难以统一。
同样在2008年成立的国家能源局，以副部的级别，协调中石油、中石化、国家电网
等一众副部级国企巨头。而真正涉及各种能源管理的职能，仍然分散在国家发改委、商
务部、国土资源部、电监会、安监总局等多个部门。
这种权力配置的弊端，随着改革进程显露出来。2010年上半年，国家电网拟收购两
家电厂，因为不符合“主辅分离”原则，遭到国家能源局的反对。但出人意料的是，这
次收购先后获得国资委和发展改革委的批准。
“协调机制的缺乏，不可避免产生各自为政的现象。”董礼胜说。
此外，建设部更名为住房和城乡建设部之后，变化也不明显。有学者表示，给住建
部增加住房城乡统筹这部分职能，初衷是好的，不过关键在于要获得配套制度的支持。
而其他几个大部，人力资源和社会保障部，尚未划入社会救济、住房保障等“大社保”
职能。医疗改革方案仍需十余个部门联合出台……
交通运输部没有囊括铁路系统，除此之外，针对“建设现代化综合交通运输体系”
，国家发改委、交通运输部和铁道部三方规划各有所想。对综合交通运输体系“几横几
纵”的定义也不一致。
“各部门自成体系，如果只是物理层面的简单拼接，可能反而导致低效率运转。”
董礼胜认为，大部制改革尚存在着较大的调整和改进空间。
地方改革反弹
地方大部制改革随着中央部门大部制的调整而开始。
2008年10月，上海的大部制改革方案被正式批复，地方大部制改革由此拉开帷幕，
改革以湖北随州、广东顺德、四川成都等地较为典型。记者观察发现，除随州在2000年
探索精简编制外，其余地方的改革，均未见人员裁减。
而这也是地方大部制改革的一个特点。
成都的做法是人随职能走，通过考核逐步消化；处级干部按照核定的职数，通过考
核竞争上岗；局级干部年龄大的保留待遇退居二线，或调整充实到其他部门，纳入调整
和分流的1100多人实现了平稳过渡。“没有人因这次改革而离开公务员队伍”。顺德亦
然。
基于不同地区政经现状的差异，各地都在寻找自己的方式。“各地参照中央精神，
可以根据自身的条件，因地制宜，灵活性比较大。”一位中央机构编制委员会办公室人
士说。
而如此带来的未知结果是，改革一旦受阻，极易走上回头路。正如对待被公众热议
的顺德大部制改革，佛山市委书记李贻伟所说，要大胆改大胆试，不对就改回来。
据董礼胜了解，许多地方改革并无省级政府的参与，造成上下体制在中间环节“断
链”。许多部门虽然整合，但对上或者对外，还是保留原来部门和牌子。“一个很现实
的问题，比如，上级拨付的经费，我们这个部门没有了，就领不到了。”
“大部”向前要建立协商机制
“大文化、大农业等等，以后肯定是这个方向。”董礼胜认为大部制改革方向不存
在问题，但他也表示，如果按照现有的模式，依然无法摆脱机构臃肿的怪圈。
“按照职能来分，或许是破解大部制改革瓶颈的方式之一。”董礼胜建议，比如以
工业和信息化部为例，现在有24个内设机构。如果按照基本职能设立，除去办公厅、财
务司这类综合性部门之外，再设立政策法规、计划规划、经济分析、调查信息、决策咨
询等司局或者委员会即可。这样，可以改变部委在经历了前五次行政改革后，普遍‘借
人’的问题，强化了执行功能以及力度。”
事实上，地方与中央推行的“大部制”改革，背后是相同的逻辑——取代各自分割
的小部委制，把权力统一。但被集中起来的权力，又存在监督问题——尽管“大部制”
改革中提倡“三权分立”——决策权、执行权和监督权的分立，但即便监督机构分离出
去之后，也仍然是内部监督。而目前除了现有纪检、司法等监督方式外，尚无新方式。
对此，北京大学政府管理学院教授周志忍表示，这不是问题的关键，大部制会对强
化监督和权力制约带来挑战，职能集中必然伴随着权力集中。“决策、执行、监督不论
怎样分离，都绕不过部长负有全面责任和权力这一“天花板”。强化监督和权力制约，
不能押宝于大部制，功夫应在部门之外，不仅是政府专门监督机构，更重要的是权力机
关、人民大众和社会舆论的监督。”
一个频繁出现在媒体上的大部制概念为，在政府的部门设置中，将那些职能相近的
部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能
交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。
周志忍认为，部门再大也得有边界，超越这一边界，职责交叉就是必然的，矛盾和
扯皮也不可避免，而大部制本身解决交叉问题，扯皮问题的作用有限，“比如房地产问
题、涉及到国土资源部、发改委、银行等。要解决这个问题，则要探讨有效的“部门间
的协调配合机制。”
“如果大部制改革忽视部门间的协调配合机制，不能不说是一个遗憾。”周志忍说
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