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发帖数: 4825 | 1 http://www.cb.com.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=2
中经摘要：
• 多方确认获知，国资委计划将铁塔公司49%的股份分配给民资。国家铁塔
公司将成为电信基础设施领域采用混合所有制的第一家国资委控股混合所有制公司，这
比将移动转售业务开放给民资(虚拟运营商)再进一步。后者在电信基础业务运营层面引
入竞争，前者将民资进入领域扩展到基础设施建设领域。
• 有中国移动内部人士透露，此事令具体分管领导感到左右为难：从移动自
身利益考量，铁塔公司就没有成立必要;但叫停它的可能性几乎为零，主管部门交给的
任务又不好不完成。
• 在这样一个高利润的垄断行业引入民资，民资的角色定位很难看清。国务
院发展研究中心企业研究所副所长张文魁表示，混合所有制要真正起到转换机制的作用
，否则将很有可能成为垄断红利寻租的载体。
• 广电网络公司此时正式成立，亦可充分利用新一轮电信政策调整带来的利
好。其一，工信部今年即将放开宽带接入网民间资本进入的限制，广电网络公司完全可
以借助民间资本解决钱的问题，实现网络的快速建设。其二，中广互联总经理曾会明认
为，广电网络要跟国家有关部门争取宽带方面的政策，解决电信企业对广电网络实现双
向收费、网间结算价格居高不下的问题。预计今年基础网络之间的网间结算改革力度很
大，广电完全可借此东风再上一城。
• 令王晓初最终下决心放开移动互联网业务的，是他对电信运营商前途的预
判。去年中，在用户数逼近6亿时，微信开始商业化，移动互联网BAT(百度、阿里、腾
讯)格局显现。在这个过程中，王晓初看清了移动商业的整体发展趋势，以及运营商在
移动商业价值链上越来越下沉的地位。
• 在宏观经济中，政府的调控目标是社会福利和生产力水平的提高，而在微
观经济中对企业的管理目标是利润最大化，二者根本不同。因此，“保值增值、做大做
强”的实质，就是混淆了政府宏观调控与企业微观管理的区别，把我国的每个行业作为
一个企业来管理。很明显，国资委的这个目标与政府宏观调控的目标背道而驰。为了实
现这个目标，国资委进一步制定了深入到企业经营管理各个细节的“关键业绩指标”(
KPI)，以此对其进行严厉的考核。因此，国资委下属的国有企业，也只有在与民争利方
面毫不手软。同时，我国上百家特大型国有企业丧失了市场中的独立地位和经营自主权
，变成了国资委这一家母公司下属的分公司、子公司或“车间”。这与我国几十年来经
济体制改革中打破计划经济、政企分开的基本原则，更是背道而驰。
1999年至今，中国电信业共经历了四次大规模重组，借此创造的市场效率和国民福
利，在诸垄断行业中遥遥领先。
相比15年前，中国电信市场已从一个政企不分的行政垄断结构，演变为三巨头主导
下的寡头市场结构。竞争从无到有，局部还很激烈，但与开放环境下的国外市场相比，
中国电信市场的竞争仍然非常不充分，且遗留下了顽固的既得利益群体。
时至今日，上一轮电信改革的红利已经释放殆尽，中国电信市场的发展亟须新一轮
改革刺激。相比以往单纯的政府主导，此轮改革在新技术革命的背景下展开，面临边缘
化风险的电信寡头自身亦有改革意愿。
自去年开始，决策层开放了虚拟运营商牌照，放松了宽带接入网民间资本进入的限
制，准备成立了家铁塔公司，种种迹象表明，新一轮电信改革似乎已经启动，并隐约闪
现出彻底打破垄断、真正让市场起决定性作用的势头。
但即将成立的国家铁塔公司并不能背书上述解读。这家公司仅涵盖了部分移动基础
网络设施，仍是平衡三大运营商利益的结果。所谓的“网业分离”实际仍由三大运营商
把持，三大集团既当裁判员又当运动员的角色定位没有得到根本改变。
民营资本虽然被鼓励进入电信业，但在国家铁塔公司和运营商开放的转售资源中仍
只能扮演补充角色，同时一家独享资源的国家铁塔公司亦有可能形成新的垄断。
因此，展望中国电信业未来，两种结局都有可能。乐观的结局是决策层超越既得利
益羁绊，彻底打破三大运营商对基础网络的垄断，进而带动整个产业链尤其是互联网及
相关产业的繁荣，而运营商自身也蝶化为真正的市场化公司;不那么乐观的结局是市场
和权力再度纠结，决策层仅向社会开放部分电信垄断资源，因此导致新技术革命进程受
阻，中国互联网及相关产业与国外同行的差距拉大，运营商自身也深陷依赖垄断保护的
泥潭不能自拔。
——编者
4月30日，也就是《财经》记者爆出电信业要成立“国家基站公司”的第二天，工
信部旋即在其官网以相关司局负责人的名义发布“回应”称：“目前，三家基础电信企
业正在研究共同组建一家通信设施公司，负责统筹建设通信铁塔设施，进一步提高电信
基础设施共建共享水平。”
工信部的回应虽未就“国家基站公司”做出明确答复，但已表明国家有决心将一些
基础电信网络分离出来统一建设。部分乐观的电信业人士认为，这是中国电信业实施“
网业分离”的第一步，亦是电信业再改革的信号(网业分离，即电信网络与电信业务分
开运营)。
基站是电信运营商布建移动互联网的抓手，抓手到哪儿，移动信号就到哪儿。全国
现有约140万个基站。工信部在年初时曾预计，今年新增4G基站就将超过50万个，年底
仅4G基站就可达到100万个。
铁塔是基站的重要组成部分。电信运营商建设铁塔将通讯天线安置到最高点以增加
服务半径，达到理想的通讯效果。通信铁塔耗资巨大，其建设成本和土地选址成本，约
占电信运营商资本开支的三分之一左右。
但由于信息通信与基建管理的管理职能分散于不同政府部门，再加上民众担心辐射
的“邻避运动”，因此造成基站的选址、建设越来越难，目前已出现影响4G发展进程的
现象。同时，三大运营商都承受着利润下滑的巨大压力，面对开支巨大的铁塔和基站建
设已不堪重负。
今年3月，国资委便决定牵头成立国家基站公司，为平衡三大电信运营商的利益关
系，后明确为国家铁塔公司。具体由三大运营商出资组建，并允许民资入股。该公司目
前已经进入筹备阶段，预计下半年挂牌。
这与工信部回应声明和发改委的近期发文所言颇为一致。工信部声明称：“这种模
式(国家铁塔公司)的探索应按照市场化原则和三中全会提出的积极发展混合所有制经济
的精神进行组建设计和运营。”5月下旬，发改委发文：鼓励社会资本进入3G、4G移动
网络、大容量传输网等领域。
《财经》记者经多方确认获知，国资委计划将铁塔公司49%的股份分配给民资。国
家铁塔公司将成为电信基础设施领域采用混合所有制的第一家国资委控股混合所有制公
司，这比将移动转售业务开放给民资(虚拟运营商)再进一步。后者在电信基础业务运营
层面引入竞争，前者将民资进入领域扩展到基础设施建设领域。
中国电信业是近20年来变化最多、管理机构调整最多的行业之一，历经邮电部、信
息产业部、工业和信息化部等复杂沿革，基础电信运营商更是历经了多轮复杂重组。
改革成果十分显著，走在多个行业前列。中国手机用户总数超过10亿，8亿用户用
手机上网。中国电信市场，用20年时间走完了发达国家50年的历程。
但新时代已悄然来临，已有的改革成果迅速变得不敷应对。物联网、大数据、云计
算，微信、微博、可穿戴、智能移动设备，这些新的移动技术、产品、应用服务均有赖
于基础电信网络的支持，也正倒逼着政府和国有电信企业释放出更多的垄断资源。
铁塔公司始末
目前只看见一家国家铁塔公司，垄断特质鲜明，缺乏对价、没有成本压力，如果接
入费的监管再无法跟上，很容易造成上游定价畸形，最终成本只能转嫁给下游消费者
2014年初，中国电信集团公司向监管层第一次提议设立一个铁塔公司，统筹三大运
营商铁塔设施的建设和运维。中国电信的理由如下：三大运营商正值4G网络建设高峰年
，铁塔公司不仅可避免重复投资，提高现有投资效益，节约土地资源，降低能源消耗，
亦可解决多年来日益恶化的基站站址寻址难的问题，此事亦可加速运营商4G基站建设脚
步，保证4G网络覆盖质量。
中国电信2008年开始建设移动网络，截至目前约有30万个基站。与美国87家铁塔公
司仅拥有10万座铁塔相比这已绝非小数，但与中国另外两家电信运营商对比却相形见绌
，中国移动有基站70多万个、中国联通有40多万个。
中国基站数量事实上已略有饱和，再建基站已非易事。特别是在核心地区，建设一
个铁塔、安放基站天线不仅要受到开发商物业的层层盘剥，还可能受到住户的强烈抵制
。2013年，中国移动计划建设20万个4G基站，只完成6万个，站址缺失是主要原因之一。
而一旦铁塔共享，中国电信可瞬间补齐基站差距，解决其部署4G网络的难题。
2014年“两会”期间，中国电信控股的中国通信服务青海公司总经理邓晓辉，就铁
塔公司提出了更进一步的想法：可将中通服上市公司改造成为新的铁塔公司，形成一个
由国务院国资委直接管理、三大运营商共同持股并引入多元化民营资本的新型混合所有
制公司。
中国通信服务公司(下称“中通服”)成立于1996年，是中国电信控股的子公司，另
外两大运营商也持有该公司股份。电信基础运营商(包括海外运营商)将基础电信网络建
好后，便交由中通服代为运营维护。这本是一项旱涝保收的服务业务，但2013年，在互
联网的冲击下，运营商建网投入滞后，中通服业绩亦受拖累。
2014年初，在中通服的年度总结大会上，中国电信董事长王晓初语气沉重地说：“
上市七年第一次未完成年初预算目标。”
将中通服放入电信基础设施的新垄断公司里，无论整体包入还是持股参与，中国电
信都能获益匪浅。一是扔掉包袱，二是在未来基础设施资源的再洗牌中占据重要席位。
此外，中国电信在提交的方案中，还列举了多项有可能的铁塔公司组建模式。例如
，引入民营资本或外资、引入其他国有资本、国内A股上市等。方案尤其提出，铁塔公
司在后期应该收购运营商存量基站。
此事对于中国电信，可谓一举数得。
中国电信上交方案后，受到决策层高度重视。但方案一看便知，对中国电信最为有
利，中国移动最吃亏，为了平衡关系，国资委将成立铁塔公司的具体筹备，交由中国移
动负责。
有中国移动内部人士向《财经》记者透露，此事令具体分管领导感到左右为难：从
移动自身利益考量，铁塔公司就没有成立必要;但叫停它的可能性几乎为零，主管部门
交给的任务又不好不完成。
一些中国移动员工后来称这一行为是“摘桃子”，讽刺中国电信在中国移动的基站
形成超大规模之后，插进来分享果实。
铁塔公司在迅速被列入国家日程的同时，亦从一开始便被抹上了厚厚的利益色彩。
2014年3月26日，由国资委牵头，会同工信部，组织三大运营商召开协调会。此次
会议研究讨论了铁塔公司组建涉及的重要问题，设立铁塔公司协调组和筹备组。其中，
协调组负责协调公司组建中的重大事项，筹备组负责具体的公司组建工作。国资委副主
任、党委副书记张喜武任协调组组长。
中国移动几经权衡之下最终拿出了筹备方案，并在4月中旬召开的一次只有三家运
营商参加的讨论会上基本通过。
该方案兼顾各方利益。业务方面，铁塔公司业务范围仅限铁塔及周边配套设施，成
立初期将承揽三大运营商所有新建铁塔，运营商不再单独新建，存量铁塔部分，由于涉
及上市公司的资产剥离和资产变更，铁塔公司前期只做存量铁塔运营维护，后期再逐步
纳入。
在资产方面，公司注册资金60亿元，先期运营资金40亿元。三家运营商共持51%，
出资比为4∶3∶3(移动∶电信∶联通)，民间资本占比49%。
按照计划，铁塔公司将尽快启动注册流程，名字很有可能是“国家铁塔股份有限公
司”，9月完成注册成立。
一位与会者告诉《财经》记者，引入民资并非中国移动提交的方案内容，而是国资
委的新提议，那次会议并未商讨引入的民资类型和范围，而是约定“由国资委单独研究
并发文”。
铁塔公司虽由中国电信提出，但国资委推动此事，或有意借机形成一揽子的改革方
案。否则只成立一家铁塔公司会带来新的垄断利益。
冰冷木讷的铁塔，带来的利益却性感丰满，它是运营商最大的支出之一，也是下游
产业链最大的肥肉。在运营商内部，负责基础设施的岗位可谓肥缺，回扣丰厚。铁塔耗
资巨大，每个造价一般在20万元左右，总体建设成本和土地选址成本约占电信运营商资
本开支三分之一左右。
在这样一个高利润的垄断行业引入民资，民资的角色定位很难看清。国务院发展研
究中心企业研究所副所长张文魁向《财经》记者表示，混合所有制要真正起到转换机制
的作用，否则将很有可能成为垄断红利寻租的载体。“是让民资来装点门面，分食垄断
红利，还是让民资来激活机制?”
中国社会科学院规制与竞争研究中心主任张昕竹认为，目前只看见一家国家铁塔公
司，垄断特质鲜明，缺乏对价、没有成本压力，如果接入费的监管再无法跟上，很容易
造成上游定价(接入费)畸形，最终成本只能转嫁给下游的终端消费者。
他建议，监管层如果引入一家“民营铁塔公司”，就可弥补没有对价的缺陷，保证
公平竞争和市场有效。
固网宽带引入竞争者
中国广电网络公司的挂牌意味着，国家将逐步放开固网宽带资源，激活市场竞争，
也有望让市场解决多年未决的骨干网互联互通问题
基础网络不只是移动互联网(基站、铁塔)，还包括制约互联网产业进一步发展的骨
干网，后者的垄断问题更是悬置多年未决。
骨干网是连接城市和地区网的高速光纤网络，也是最基础的网络。由于历史渊源，
目前中国95%的互联网国际出口、90%的宽带互联网接入用户、99%互联网内容服务商(
ISP)，都集中在中国电信和联通这两家公司。
互联网公司要发展业务，需要向电信、联通租赁机房设备，购买互联网出口，然后
通过优化出售给用户。由于中国电信和中国联通分别主导南北市场，十分强势，买方不
仅无议价能力，还备受卖方限制。
由于中国的骨干网之间不能实现互联互通，几张主要的骨干网，其实就是几个大“
局域网”。互联网企业必须把同样的内容部署三份，在三大运营商的数据中心部署服务
器，租用机架以及电力等配套，并购买专线连接到自己的数据中心。
十余年来，互联网公司在骨干网上付给运营商的租赁成本一直居高不下，自2004年
至今，类似腾讯这样的公司，年“移动及电信收费以及频宽及服务器托管费”支出高达
数十亿元。对于那些消耗带宽的企业来说，成本更甚。优酷总裁刘德乐曾透露，中国视
频企业的带宽成本，是Youtube的4倍。
租不如建。自2012年开始，腾讯等一些互联网公司开始模仿谷歌、Facebook自建骨
干网(自用)，以降低成本，提高互联网服务性能，确保有足够的带宽支持网络视频、照
片、游戏等不断增长的流量。
从全球范围看，这正在成为互联网巨头的发展趋势。过去一年来，互联网公司甚至
开始在自建网络的道路上走得更远，谷歌等公司甚至已经开始铺设海底和地下光缆，达
成租赁所谓暗光纤的长期协议，自行生产网络硬件。
经过数年努力，谷歌在全球范围控制的光纤网络超过10万英里(约合16.1万公里)，
超过美国运营商Sprint的不足4万英里(约合6.4万公里)。
这为国内互联网公司提供了样本。阿里巴巴的一位技术负责人曾在一次饭局中对华
为的工程师调侃：以后，阿里巴巴完全可以自己设计网络设备架构，你们就负责帮我们
生产制作就好了。
传统上是电信公司客户的科技公司成了电信公司的竞争对手。运营商称这些对手为
“泛运营商”。
中国邮电大学教授阚凯力曾呼吁多年，给广电和移动发放互联网骨干网牌照，并允
许设立独立的国际出口局。由于中国移动和广电此前已经建设了一定规模的骨干网，发
牌授予其经营权，互联网骨干网就由目前的一南一北垄断，变为四家竞争。
“中国移动和广电目前都有自己的骨干网，但不能经营，这是问题本质。”阚凯力
向《财经》记者表示，广电和移动只需两张牌照，就能激活整个市场。
最近两年，互联网公司加入战局，令情况更加复杂。是参考国际监管经验，逐步实
现骨干网间的免费对等直连，还是将骨干网经营权限制在几个运营商手中?监管部门需
要仔细考量。
2014年5月28日，中国广播电视网络有限公司(下称“广电网络”)宣布正式挂牌成
立。根据国务院对广电网络组建方案的批复，广电网络应可开展增值电信业务、比照增
值电信业务管理的基础电信业务、基于有线电视网络提供的互联网接入业务等。
广电网络公司成立，最大的意义在于代表全国34个省级广播网络公司，在申请基础
业务运营牌照、网间结算、宽带出口等方面成为政策承接的主体。
国家新闻出版广电总局科技委副主任杜百川曾对《财经》记者表示，广电到现在还
没有拿到宽带牌照，是因为国家不可能给每个省广电都发一张宽带牌照。宽带业务是广
电网络的基础业务，因此，可以预见广电网络下一阶段的核心工作之一一定是争取这张
迟来的宽带牌照。
广电网络公司此时正式成立，亦可充分利用新一轮电信政策调整带来的利好。其一
，工信部今年即将放开宽带接入网民间资本进入的限制，广电网络公司完全可以借助民
间资本解决钱的问题，实现网络的快速建设。
其二，中广互联总经理曾会明认为，广电网络要跟国家有关部门争取宽带方面的政
策，解决电信企业对广电网络实现双向收费、网间结算价格居高不下的问题。预计今年
基础网络之间的网间结算改革力度很大，广电完全可借此东风再上一城。
接受《财经》记者采访的多数业内人士认为，广电网络的挂牌意味着，国家将逐步
放开固网宽带资源，激活市场竞争，并有可能让市场完成所有骨干网的自然连接。
回顾过去，从移动到固网，决策层的调整思路极为相似：增加竞争主体，部分资源
向民营资本开放(如移动转售业务、宽带接入网)。展望未来，移动业务已经先行一步，
通过建立铁塔公司初步剥离基础网络。借鉴移动经验，固网宽带的进一步改革也只是时
间问题。
不过到目前为止，中国政府尚未真正开放基础网络建设与业务运营上的竞争。此外
，三大运营商仍然既是裁判员又是运动员，作为特大型国企，运营商的体制改革也并未
真正展开。
运营商定位抉择
决策层需要确定，运营商是继续保持高额利润，以国有资产增值为首要任务，还是
在承受打破垄断降低利润的代价之后，转为整个国民经济的底层平台
近期，国资委向三大运营商下达了三年降低50%营销费用的目标。《财经》记者经
多方确认获知，今年中国移动要削减270亿元营销费用，约占中国移动此前规划支出
1700亿元的16%，中国移动的营销费用包括了渠道佣金、保留客户成本和终端补贴成本
。中国电信和中国联通，也有约40亿元的削减任务。
5月中旬，中国移动某省的一位部门领导很不好意思地向来访者表示，运营商很快
将关闭全国所有机场的VIP中心，到期不再续约。
辅之以近期出台的电信业“营改增”税改计划、虚拟运营商入场导致的运营商资费
集体跳水现象，未来一年到三年，运营商在营收和利润上要维持继续增长态势已经越来
越力不从心。
以中移动为例，年报数据显示，中国移动2013年净利润为1217亿元，净利润率依然
高达19%，在央企里仅次于中石油的1296亿元。但其净利润率同比下降5.9%，亦是其15
年来首次出现净利润下降。
决策层首先需要确定，运营商要继续保持高额利润，承担国有资产保值增值任务，
还是在充分市场化后转为整个国民经济蓬勃发展的底层平台?选择后者，就意味着打破
垄断，至少短期内打破高利。
“把运营商推出去，但又不给运营商松绑和武器，最后的结果就是运营商会死得很
惨。”中国联通的一位人士坦言，运营商的优势在于垄断红利，一旦失去，便毫无优势。
运营商只好在容许的范围内“自救”。这次最先行动的依然是移动用户数最少、移
动业务营收利润率最低的中国电信。
一向被誉为电信业最懂资本经营的王晓初，决意在移动互联网业务上摸索出一个新
模式——从利益上满足合作者，从主导权上给对方松绑，王晓初希望通过这种体制松绑
，给电信摸索出一条互联网业务之路。
2014年5月13日，在中国电信开放合作大会上，王晓初宣布，中国电信要在混合所
有制的改革上再往前走一步，在接下来的合资公司中，中国电信将不完全按照股权来分
配经营权，小股东也有可能在初期就获得主导经营权。
令王晓初最终下决心放开移动互联网业务的，是他对电信运营商前途的预判。去年
中，在用户数逼近6亿时，微信开始商业化，移动互联网BAT(百度、阿里、腾讯)格局显
现。在这个过程中，王晓初看清了移动商业的整体发展趋势，以及运营商在移动商业价
值链上越来越下沉的地位。
此前，中国电信和网易在易信上的所有制探索并不算太顺利。半年来，由于管理理
念和模式的不同，双方合作上时有摩擦。
但王晓初依然认为，易信是电信较为成功的一个互联网产品。今年，中国电信不仅
进一步向网易开放了易信产品、经营权限，还将在易信公司的经验上，进一步开放阅读
、孵化基地。
在不擅长的移动互联网领域，让互联网的人，用互联网的思维，做中国电信的互联
网业务。并利用这些业务的导流效应，将中国电信的盘子做大。
不过，这并不意味着外来资本可以染指中国电信的所有业务。对于视频、互联网金
融、社交平台、O2O、游戏、阅读等新兴互联网业务，充分开放，充分放权。而在综合
平台、支付、物联网等关乎中国电信发展命脉的入口级业务上，中国电信仍然有限开放
、有限授权，保证控制权。
这与中国电信的未来战略一脉相承：中国电信将把重心转移到运营商更加擅长的
ICT(信息通信技术)、物联网等基于网络的信息化业务方面。政企信息化业务被公认为
运营商下一阶段的蓝海市场，而中国电信占据了超过60%的市场份额。
有人认为，中国电信这种改革已在国企体制内做出了最大努力，也与国际主流运营
商、互联网公司的战略更加接近。移动互联网的变化太快，单个企业很难独自完成创新
，互联网公司一般会采用收购、兼并、合作的方式来及时弥补生态链上的不足。
事实上，在过去的三年中，互联网公司的脚步已经飞快。并购、合作的数量及金额
均达空前高度。《财经》记者根据公开资料统计，阿里巴巴在这三年收购和入股了30家
公司，腾讯入股了40家公司，百度也入股了30家以上的公司。
但运营商身份不同。有人提醒，国企对其他公司的收购、兼并，很容易与国有资产
流失等问题画上等号。中国工程院院士邬贺铨曾多次在公开场合批评目前的国资监管模
式，他认为，如果国资委对运营商的监管方式不转变，电信运营商在目前体制之下永远
不能跟互联网企业站在同一个起跑线上。
此种改革风险也不小。基于子公司的碎片化改革，有可能带来两大问题，其一，越
来越多的子公司混合所有制改造，这将为集团管控带来难题;其二，母体是国有全资，
而子公司孙公司是混合所有制，规模变大后，容易滋生利益输送和不当关联交易。
怎么改，如何改，运营商改革冲动强烈，但前景如何难有定论。中国电信科技委主
任韦乐平曾对《财经》记者表示，运营商在移动互联网业务上难有大成，“十年之后，
通过运营商的转型，管道业务和互联网业务的收入占比也许可以达到各占50%。能在少
数互联网业务上做好就很不容易了。”
国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁认为，运营商体制改革好比航母战斗
群，驱逐舰、飞机都进行了混合所有制改革，但航空母舰本身的改造才是重点。未来国
企的主流改造模式，应是运营商集团公司的整体改造。
张文魁认为，那些不具备条件进行整体混合所有制改革的特大型企业，应该通过“
拆离”的方式，将不能市场化的资源交由类似于“托管局”之类的机构，或国有资本运
营公司来处置。“留一个国有全资的母公司，好像留一只抓岸的手，即使大半截身子下
水了，也不会真正游泳。”
激进的改革派则认为，没有什么资源是不能交给市场处置的，若改革给运营商带来
阵痛，甚至破产，那也是自然规律，国外破产倒闭的运营商不乏少数。
改革关口能否跨越
松绑电信运营商，彻底开放垄断资源，形成公平公正的电信市场秩序。只有这样，
中国才能创造出全球最大、最强的电信和互联网市场
1980年之前，我国电信业的基本体制是邮电部直接垄断经营公用电信业。1994年7
月，原电子部联合铁道部、电力部及广电部成立了中国联合通信有限公司，邮电部独家
垄断国内电信市场的局面开始改变，这一年也成了中国电信体制改革的起点。
1998年，中国电信业迎来第二次改革。当年3月，在原电子部和邮电部的基础上组
建信息产业部，随后电信业实现了政企分开，信息产业部负责电信行业监管。1999年2
月，国务院将中国电信拆分成新中国电信、中国移动和中国卫星通信公司等三个公司，
寻呼业务并入中国联通公司。
为强化竞争，政府又给网通公司、吉通公司和铁通公司颁发了电信运营许可证。此
后，中国电信市场共出现了中国电信、中国移动、中国联通、网通、吉通、铁通和中国
卫星通信等七家电信运营商，初步形成电信市场分层竞争格局。但由于分层市场上垄断
力量依然较强，新运营商进入时间较短，电信业的有效竞争局面仍未形成。
在此背景下，中国电信业进行了第三次改革，总体思路依旧是破除垄断。2002年5
月16日，中国电信集团公司和中国网络通信集团公司挂牌成立，实际就是中国电信被实
施南北分拆，由北方的中国网通集团整合了原来的吉通和小网通。
与此同时，移动业务开始替代固话，由中国电信拆分出去的中国移动业务，迅速崛
起，成为更大的电信寡头。
2008年5月23日，第四次中国电信重组方案最终敲定：中国电信收购中国联通CDMA
网(包括资产和用户)，中国联通G网与网通集团合并，中国卫通的基础电信业务并入中
国电信，中国铁通并入中国移动。
在此次电信重组之后，中国政府发放了3G牌照。在牌照发放方案中，中国联通获得
了最具优势的国际3G标准WCDMA牌照，中国电信获得了另一国际标准CDMA2000。发展中
国自有技术标准TD-SCDMA的艰巨任务，则落在了实力最为强大的中国移动肩上。
此次改革的整体思路是：以增量发展平衡市场结构，传统业务结构则由市场自行调
整。具体说，就是以3G时代的新业务来建立新的市场结构，特别是以增值业务拉动新市
场结构的形成。国家发改委经济体制改革研究所产业室主任史炜事后评价称：“这样的
思路在中国传统国有垄断领域是前所未有的。”
这对此后的电信市场格局确实产生了重大影响，自2009年起，中国移动增速迅速下
滑，三大运营商3G用户数基本实现了“三分天下”。
3G在刺激投资、拉动消费、推动中国电信市场快速成长、国有资产“保值增值、做
大做强”的同时，也令中国互联网企业脱颖而出，这让中国电信业的市场格局发生了前
所未有的变化。竞争不再局限于三大电信运营商之间，而手握垄断资源的三大运营商，
居然成了被边缘化的对象。
中国电信2014年一季度财报显示，移动用户流失严重，一季度累计流失达238万，
而去年同期3G用户数净增902万。2014年春节期间，中国电信的短信发送量下降42%，而
腾讯的微信发送量却增加200%。
仅有移动业务没有固网的中国移动更加不容乐观，2014年一季度竟然出现净利润同
比下降9.4%的现象。用户ARPU值降为62元，环比下降达8.82%。
体量最小的中国联通成为业绩最好的运营商，2014年一季度营业收入764.7亿元，
同比增长11.8%;净利润33亿元，同比增长73.9%。但相比去年增速也已放缓，2013年一
季度公司营业收入同比增长15.4%，净利润同比增长88.7%。
阚凯力向《财经》记者表示，上世纪80年代以后，电信技术革命，尤其是光通信的
普及，使网络容量提高十几个数量级，计算机技术又使电信网变为计算机网络，即互联
网。因此，电信网络与电信服务，由30年前的供不应求，变为严重的供过于求。从某种
程度上来说，与任何垄断企业一样，运营商亦在人为制造短缺，使价格上涨，获取利润。
以光通信技术为例，现在一根光纤的传输能力是30T(1T=1000G)，每根光缆有几十
甚至上百根光纤。但光纤到户以后，提供100M(甚至是1000M)带宽的成本是基本相同的
，但是一般给用户的只有10M-20M。电信运营商限制带宽的目的无非是为了更大的垄断
利益。
在固网市场无法突破垄断的前提下，互联网企业却在移动信息服务上找到了切口。
在短信业务和互联网业务(如微信)都占用网络同样带宽的条件下，互联网几乎可以免费
提供服务。以至于造成运营商的集体恐慌，因为受困体制的运营商们无法在移动产品上
获得创新能力，飞信、易信无一成功。
在新形势下，政府加快4G的建设步伐亦无法扭转电信运营商沦为“哑管道”的命运
，反而将它们拖至成本压力的漩涡。业内估计，2014年-2016年三年，仅中移动在4G网
络建设的总投资金额，就将超过2300亿元。
此消彼长又各怀利器，目前中国电信市场上出现了一种奇怪的现象：拥有垄断资源
的三大运营商受困于体制得不到快速发展，而拥有灵活市场机制的互联网企业却又被垄
断资源钳制施展不开。
其实，未来电信改革的指向已十分明确：松绑电信运营商，彻底开放垄断资源，形
成公平公正的电信市场秩序，只有这样才能创造出全球最大、最强的电信和互联网市场。
2013年5月17日工信部发布了《关于开展移动通信转售业务试点工作的通告》，开
启了中国在基础电信运营领域引入民资的先河。今年19家虚拟运营商陆续拿到牌照。
2014年4月30日，经国务院批准，财政部和国家税务总局印发《关于将电信业纳入
营业税改征增值税试点的通知》，明确从2014年6月1日起，将电信业纳入营改增试点范围
电信业营改增对三大运营商的影响普遍呈负面。有投行计算，中国移动、中国联通
和中国电信三大运营商利润将因此下降36.5%。中国移动已发布公告称，预计受“营改
增”影响，今年收入下滑9%，利润下降超过200亿元。
中信建投研报分析认为，从长期看，政府此举是为了倒逼电信企业特别是三大运营
商改变过去粗放的业务模式，转而采取精细化运营策略，推出更多增值服务产品。
从上述一系列政策可以看到，政府有意在基础电信服务、增值服务领域形成充分的
市场竞争。虚拟运营商的鲶鱼效应已经开始显现，今年5月，中国移动宣布大幅下调移
动流量资费。但虚拟运营商仍在批发价格、牌照等方面受制于电信运营商，这是改革不
深入的表现。
与国外健全的法制体系相比，中国监管机构本身亦是改革重点。当下电信行业的监
管，已经捉襟见肘。
在工信部的一个内部讨论会上，一位发言人表示，工信部的行业监管能力正在遭受
挑战，“从三家基础电信运营商，现在又增加了几十家虚拟运营商，未来，还有更多需
要监管的企业。”这位发言人问：监管能力就这么多，如何做到有效监管?座上一片寂
静。
电信监管“重审批轻监管”的矛盾越来越明显。例如，在“宽带中国”政策推行后
期，为了解决三大运营商公平接入小区，解决“最后一公里”的矛盾，住房和城乡建设
部、工业和信息化部等三部委曾在2013年3月联合发出《住宅区和住宅建筑内光纤到户
通信设施工程设计规范》及《住宅区和住宅建筑内光纤到户通信设施工程施工及验收规
范》两项国家标准。
但某省通信管理局人士在接受《财经》记者采访时表示，法规颁布之后，小区物业
垄断的问题仍然无法解决，原因在于，通信管理局只能落实到省一级，到了地市，就没
有人去管这个事情了。“管局一共才十几个人，管得过来吗?”
上升到更高层面的监管，改革就更加艰难。电信业改革的根本在于立法先行，电信
法从1980年酝酿，至今仍无法出台，各种部门利益和监管体制纠结其中。
多年来，业内诸多学者多方呼吁，须排除各自为政的部门利益，建立一个超越几大
部门之上的国家层面的统一监管机构，并以此作为改革核心。
现实则是，中国电信业不仅在行业这条线上的改革未触及垄断的基础网络本身，而
且在国企体制改革这条线上也不彻底。中国电信业最近几年的动作，实际上还称不上改
革，而应叫“酝酿改革”。但只要跨越这个关口，改革之剑就会刺入腹地。
从铁塔公司看国资委
日前，筹备成立“国家铁塔公司”的消息，在电信业内一石激起千层浪。该公司成
立后，将全权负责铁塔的建设和维护。未来中国三大电信运营商将不再自己选择基站站
址并建造铁塔，而是租用该公司的铁塔。
表面上看，由国资委主导、工信部及三大运营商(中国移动、中国联通、中国电信)
酝酿成立的铁塔公司，目的是为了整合运营商铁塔资源，统一运营管理，反对重复建设
，节省资本支出。
应该承认，基站的选址确实日益困难，而铁塔的建设也耗资费力。为此，一些西方
国家已经部分实现了基站铁塔的共建共享。但是，西方的铁塔公司绝不可能垄断基站站
址和铁塔的资源和价格，更没有剥夺移动运营商自己选择站址和建设铁塔的权力。因为
这样的铁塔公司绝不是一个，而是有很多个。它们只有依靠良好的服务和合理的价格，
才能够在激烈的竞争中，争夺移动运营商作为自己的客户。
由此可见，我国成立铁塔公司的关键不是要不要剥离电信运营商的基站站址和铁塔
，其要害是铁塔公司是否会形成垄断。
铁塔垄断 后患无穷
首先，垄断性铁塔公司将严重损害我国电信事业的发展。众所周知，我国的三个电
信运营商分别拥有不同的2G、3G和4G网络，以及GSM、CDMA、WCDMA、CDMA2000、TD-
SCDMA、TD-LTE和未来的FDD-LTE多种技术标准。这些网络和标准，不但各自的技术不同
、频率不同，而且各个运营商对于不同技术和不同市场的经营策略更是明显不同。这些
都使它们对于基站的位置与分布具有不同的要求。
如果铁塔公司是独家垄断，那么就很难有积极性来及时满足电信运营商对基站站址
和铁塔的各种需求。这就将影响到各运营商网络技术的有效发挥，也就不能及时满足市
场和消费者需求。
第二，垄断性铁塔公司将损害消费者利益。既然这个铁塔公司是掌握了全部铁塔资
源的行政性垄断，所以势必掌握租用铁塔的定价权。出于任何垄断企业追求利润最大化
的本性，它很可能制定最高的垄断价格，而三大运营商将只能被动地接受。这样，电信
运营商也就只能把这一成本转嫁到消费者头上，由此引起电信资费的上涨。
第三，垄断性铁塔公司将成为支配电信运营商命运的“超级垄断”。正是因为各运
营商对基站站址和铁塔的要求不同，所以基站的选址和铁塔建设的优先顺序，将对其业
绩产生重大影响。更重要的是，这也将决定各运营商的用户体验，甚至影响到运营商的
生死。因此，这个垄断性铁塔公司将具有决定三个运营商的经营业绩甚至生死的权力。
第四，垄断性铁塔公司将成为垄断性“国家移动通信公司”。虽然铁塔公司现在的
经营范围仅限于基站站址和铁塔，但是同样以“整合资源、反对重复建设”为理由，在
统一的站址上也就可以拥有全部基站的机房与缆线。
按照这一逻辑延伸下去，又同样可以顺理成章地进一步扩大为基站内的全部移动通
信设备。如此一来，所有的移动基站都将被垄断，而三个运营商也将失去无线网络，成
为仅仅负责业务销售的“虚拟运营商”。由此可见，铁塔公司的成立，不过是我国电信
业重回垄断的第一步。20年来我国电信业打破垄断、促进竞争的成果，恐将毁于一旦。
国资委的实质
铁塔公司的成立由国资委主导。经济学的基本原理证明，一个国家的生产力水平决
定了其社会福利。在生产力水平一定(即社会福利一定)的条件下，企业利润与消费者利
益(即“消费者剩余”)是直接矛盾的。因此，在国民经济生活中，政府就必须全力保护
消费者利益。只有这样，才能够迫使企业为了生存并获得利润，努力提高生产力水平，
由此提升整个社会的社会福利。同时，无数事实早已证明，保护消费者利益、迫使企业
提高生产力水平的最好手段，就是打破垄断、促进竞争。
国有资产监督管理委员会(“国资委”)在2003年作为国务院“特设”机构成立之前
，很多人曾经以为其目的是防止国有资产流失，其职能自然是以资产审计为主。但是，
作为一个正部级的政府权力机构，国资委自成立以来就掌握了国民经济中几十个行业和
上百家特大型国有企业的人财物大权，“管人、管事、管资产”，把监督管理国有企业
的目标规定为“保值增值、做大做强”。
在宏观经济中，政府的调控目标是社会福利和生产力水平的提高，而在微观经济中
对企业的管理目标是利润最大化，二者根本不同。因此，“保值增值、做大做强”的实
质，就是混淆了政府宏观调控与企业微观管理的区别，把我国的每个行业作为一个企业
来管理。很明显，国资委的这个目标与政府宏观调控的目标背道而驰。
为了实现这个目标，国资委进一步制定了深入到企业经营管理各个细节的“关键业
绩指标”(KPI)，以此对其进行严厉的考核。因此，国资委下属的国有企业，也只有在
与民争利方面毫不手软。同时，我国上百家特大型国有企业丧失了市场中的独立地位和
经营自主权，变成了国资委这一家母公司下属的分公司、子公司或“车间”。这与我国
几十年来经济体制改革中打破计划经济、政企分开的基本原则，更是背道而驰。
更为严重的是，因为垄断是保证企业利润最有效的手段，而竞争必然损害垄断企业
的经济效益，所以“保值增值、做大做强”这个目标的本身就是反竞争的。同时，因为
这些行政性垄断的特大型国有企业拥有种种特权，所以政府监管部门往往难以对其反竞
争的垄断行为进行有效的监管。
十几年来，电信业一直是国有资本与民争利最为突出的行业之一。例如，一家独大
的中国移动，其税后净利多年保持在20%以上。甚至出现过这样的事：一位运营商的高
管曾经向笔者“求教”如何“提高成本，降低利润”，因为其利润之高已经到了“无法
披露”的地步。即使如此，刚刚成立不久的国资委，在十年前还是把电信竞争中的“价
格战”，说成是“国有资产流失”，三令五申，严厉禁止。在禁止无效之后，2004年11
月又主导了中国移动、中国电信和中国联通之间的高管互换。这种明显违反市场竞争起
码规则的行为，不但使全世界的舆论大哗，更使我国一再宣称的“市场经济地位”一时
成为全球笑柄。
在国资委主导的2008年电信重组中，把包括网通、铁通和卫通在内的六家运营商合
并为三家。对比香港六家以上电信运营商的竞争，这次重组显然在一定程度上削弱了竞
争。这一次，国资委主导筹备的“国家铁塔公司”，又可能成为我国电信业恢复垄断的
第一步。
时至今日，我国电信业和其他行业的大量事实都可以证明，2003年成立国资委是我
国经济体制改革走向倒退的转折点，它在任何意义上都已经成为全世界最大的垄断资本
财团，有悖于市场经济的基本概念和我国进一步深化体制改革的目标。
亟待深化体制改革
党的十八届三中全会《决定》明确指出，社会主义市场经济必须遵循由市场起决定
性作用这一规律，着力解决政府干预过多和监管不到位的问题。政府的职责和作用，主
要是保障公平竞争，加强市场监管。
与这一原则对比，作为国务院直属特设机构的国资委，其定位、权限和任务，尤其
是其“保值增值、做大做强”的目标，是否应调整为“防止国有资产流失”?甚至是否
可把这一任务转移到国家审计署和其他政府部门，从根本上撤销国资委?这些问题已不
容回避。
关于移动通信的基站站址和铁塔，在我国可喜地看到，中国电信和中国联通在自愿
和互利的基础上已在站址短缺的部分地区，开始共享基站铁塔;而中国通信服务有限公
司(“中通服”)和其他一些服务于移动通信业的公司，也已经承担了大量的铁塔建设与
维护工作。
至于专业性的铁塔公司，既然西方国家可以搞，中国当然也可以搞，但是关键在于
如何防止它的垄断。
首先，如果要剥离电信运营商的基站站址与铁塔，可以想象，如果成为三家，并且
与原来的运营商完全独立，它们是否就会按照市场规律，互相竞争?若如此，为什么一
定要合并为一家垄断性公司，而不是成为三家?
第二，考虑到三家电信运营商都是上市公司，在目前媒体披露的股权方案中，它们
在铁塔公司中的股份，基本上是拍脑袋和利益博弈的结果，很难说没有侵犯投资者的权
益。如果成立三家铁塔公司，就可以把原电信运营商的每一股，直接换为新电信运营商
的一股和对应铁塔公司的一股。这样做，是否在资本市场上也更加顺理成章、便于操作?
第三，既然铁塔公司将引入民营资本，它是作为小股东“装点门面”，还是作为大
股东取得控制权，以此来“激活机制”?
第四，在描述前苏联解体后的状况时，斯蒂格利兹曾经说：“国有垄断是懒汉，而
私有垄断是恶魔。”这是因为私有垄断比国有垄断更加贪得无厌，必将变本加厉地搜刮
民脂民膏。既然如此，如果民营资本一旦拥有垄断性铁塔公司的控制权，是否可能带来
更大的灾难?
这样的问题还有很多。归结起来，就是一个：在铁塔公司的成立中，如何防止垄断
、促进竞争。按照十八届三中全会的《决定》，也就是如何“依据市场规则、市场价格
和市场竞争，实行效益最大化和效率最优化”。而不是如何协调成立行政垄断性的“国
家铁塔公司”。
作者为北京邮电大学教授 阚凯力
电信改革海外新动向
进入2014年，国内电信市场不断释放出政策调整的信号。从放开虚拟运营市场、引
进民资、成立铁塔公司做横向切割、直至最近的放开价格管制，这些事件都在不同程度
上体现了放松管制在决策层已逐渐占据主导地位。
放松政策管制只是手段，最终的目标还是消除垄断、提升行业效率，实现社会福利
的最大化。
当前放松政策管制的行为，有些类似于上世纪70年代西方石油危机后，经济理论由
凯恩斯主义转向新自由主义的情况。在社会实践中，尽管很多国家都经历了自由主义到
凯恩斯主义再到新自由主义的发展历程。然而，因为对效率和公平平衡点选择的不同(
受到意识形态的影响)，各个国家的电信管理政策改革呈现出各种不同的形态。
例如美国社会以个人主义为中心的自由主义意识形态决定了其难以接受政府干预社
会事务，最终的结果是国家对公共管理事务采取更多松绑的态度;而在德国，社会主义
市场经济的意识形态决定了其更关注社会公平的问题，因此德国在电信政策上呈现出市
场力量和政府管理力量均发挥出重要作用的态势;英国则带有较明显的撒切尔主义痕迹
——私有化进行得较为彻底。
尽管路径不同，但均是从电信市场的自然垄断性、电信市场的产业结构、产权结构
及管制政策等方面放松电信管制，借鉴其他国家在这些方面的做法有助于理清我国电信
改革的方向。
电信市场是自然垄断吗
传统支持电信领域管制的观点认为，电信行业具有自然垄断性，也就是说由于大规
模的投资沉没成本和规模经济，行业中存在适度的垄断才有效率。
然而，在电信行业与其他信息行业发展融合日益深入的同时，这一基础发生了动摇
：首先是多种技术的并存，每一种技术实现都存在着比较优势，多家企业提供生产手段
和产品呈现更多的异质化，垄断已不能带来成本效率;其次是网络建设和互联的成本随
着技术的发展大大降低;最为重要的一点是，随着信息技术的发展，电信服务的替代服
务更为丰富，这导致的结果是需求曲线更为平坦而有弹性，如此一来市场的自然垄断性
在需求角度受到了削弱。
目前电信市场的自然垄断性随着技术、产业、竞争对手的发展呈现出逐渐弱化的趋
势。因此放松政策管制具备良好的现实基础。但在市场充分竞争的前提下，又该如何理
解“垄断”?
美国非常重视构建自由开放的市场竞争体制，因此在政策设计上对行业垄断的打击
是明显的——非价格性的行业壁垒基本都会在第一时间内被“拆除”。
1994年，克林顿政府提出“全球信息基础设施行动计划”，鼓励私营部门投资，为
所有信息提供者和使用者提供开放的网络通道以及普遍保障服务。1996年进而提出“新
一代互联网计划”，积极扶植对新一代互联网及应用技术的开发，以此保持美国在互联
网方面的优势。布什总统时期，美国采取了一系列的措施，其中“为新的内容和在线服
务提供免税政策”体现出鼓励民营企业参与信息服务提供的指导思想。
但是美国另一方面又会对一些垄断行为做放行处理。
2011年，美国第二大运营商AT&T公司计划收购第四大运营商T-Mobile。当时，AT&T
拥有9550万无线用户，T-Mobile拥有337万无线用户，两者合计将达到约1.29亿用户，
因此，两家公司合并后将产生一个美国规模最大的运营商。从用户规模角度来看，美国
电信市场的垄断程度可能加剧。
作为监管部门的FCC对这次并购行动进行了深入的调查研究。面对当前新形势下的
电信市场，如果监管部门只考虑市场垄断的因素，此次交易显然是不合理的。但对FCC
而言，它需要把这次交易放在整个产业的发展环境中，对其综合影响进行审查。
2010年3月，FCC公布国家宽带计划细则，目标是在十年内为90%的美国家庭提供
100Mbit/s的宽带网络。2011年美国国情咨文中也提到：“在接下来的五年之内，我们
将使‘企业在覆盖美国98%的范围内部署4G网络’成为可能。这不仅关系到一个更快的
网速和更少的掉线情况，而且还关系到更好地将美国每个地方与数字时代联系起来。”
也就是说，FCC当前需要考虑的一个重要问题是如何更好地协调资源，使AT&T成为
美国移动宽带战略的具体落实者，进而构建良好的产业生态，实现国家宽带战略。是否
需要赋予它一定的“资源垄断”地位?在面对这一问题时，FCC没有简单教条地武断行事
。美国市场监管者对“垄断”有不同的解读。
在观察“国家铁塔公司”的成立时同样也不可简单地理解为一种变相的“垄断”，
关键是在国家对基站公司的定位是否准确、监管边界是否划分准确、管制是否恰当等问
题。
电信市场如何调结构
对市场结构的调整一般有三种方式：一是引入民营竞争主体，与垄断运营商形成竞
争——类似目前引入虚拟运营商的动作;二是引入国外电信运营商与垄断运营商进行竞
争，该形式在国内甚少使用;三就是通过横向或是纵向拆分的方式形成运营商合理的竞
争格局。
在市场格局调整方面，我们可以观察日本的案例。1997年，日本NTT被拆分为4个公
司：1个控股公司，2个本地公司和1个长途/国际公司。到1998年6月，日本形成了5个主
要的本国公司集团(NTT、DDI、TTnet、日本电信集团、KDD/toyota)和3个外国公司。同
年日本取消外资进入电信运营的禁令，World Com、BT和Global One等进入日本。
目前日本已经逐渐形成NTT、KDDI和软银三强鼎立，eMobile、IPMobile随后，以及
众多中小运营商为外围的“寡头垄断，大中小共生”市场格局。竞争环境的营造和产业
结构的合理使得日本成为了全球最早提供3G技术的国家，也是目前全球应用通信技术最
为成熟的国家。
产权改革怎样进行
国际上电信企业产权结构改革基本采取两种模式：一种是对在位的垄断运营商实施
完全民营化，也就是说通过产权改革后，企业的控制权交给民营经济;另一种是对运营
商进行部分民营化，即国有运营商的国有股份减少，但是控制权依然属于国家。
这一产权结构调整比较彻底或是较为颠覆性的是英国电信市场。1984年，在撒切尔
夫人“人人努力，消除消极怠工”的指导思想下，英国通过《电信法》，废除了英国电
信的独家垄断经营权，允许私有化。同年，国营的英国电信公司改为英国电信股份公司
(BT)，并出售了该公司51%的股份;接着1991年英国政府又出售了48%的BT股份，使得英
国最大电信公司全部民营化。随后英国电信市场全部开放，并取消电信业务许可证制度
，改为备案制度。
至此，英国电信行业基本开始姓“私”。
监管机构如何再造
纵观国际，很多国家对电信行业的监管都经历了政府直接运作公共事业、政府管制
企业、成立独立监管部门等循序渐进的阶段。在这一系列的改革过程中，政府对管制松
紧程度的理解、政府与产业的关系、政府与被管制对象的关系都有不同程度的变化。
仍以英国电信改革情况为例，2003年7月17日，英国议会批准通信法草案，将原有
五家监管机构融合为一家——OFCOM，以应对产业融合的趋势，提供统一的监管。
在3G发展的初级阶段，OFCOM担当的是产业监管者和市场秩序维护者的角色;在3G发
展到一定的阶段后，OFCOM的角色又转变为帮助运营商拓展用户市场，推动产业发展的
角色。当时英国电信(BT)在英国固话市场占据了垄断性的市场份额(73%)。为了限制其
垄断地位，OFCOM出台了一系列限制BT在宽带市场上垄断的政策，并于2014年提出分拆
BT的建议，即将其网络部门BT Wholesale与BT Retail分拆。BT当时提出了几点反对意
见：分拆会阻碍技术创新发展动力，影响英国21世纪网络计划(类似国家宽带计划)，同
时通过主动开放网络给竞争对手(即提供公平接入)同样可以实现削弱垄断而无需分拆等
。OFCOM最终接受了BT的建议而没有实施拆分。
在美国，20世纪30年代出现了空前的经济危机，为了保障新兴的电信业平稳发展，
根据1934年《电信法》，美国成立了联邦通信委员会(FCC)。2001年9月13日，为应对三
网融合的要求，FCC将内设的公共电信的监管机构与有线电视的监管机构合并，统一设
立了一个“竞争监管局”，融合后的新机构将电信、广播电视和互联网统一纳入监管范
围，统一政策，统一监管。
在欧盟地区，各个成员国设立的管制机构不仅独立于企业，也独立于相关的政府部
门，管制权力来源于立法，向国会等立法机构负责，经费来源于频率、码号等管制收费
或是财政拨款。上述例子都可以看到，独立管制机构的设立和相应立法工作的完成，是
各国认为有效管制的重要基础。
总而言之，在自然垄断观念、电信市场结构、产权结构调整、监管机构改革等多个
方面，国际上都有着不同的理念认同和操作方式。放松政策管制却是大家基本认同的方
向。在可能成为中国电信改革历史上重要的转折时分，认真对这几个方面进行思考分析
，找到合理的平衡点，是非常有必要的。
作者为海南移动三亚分公司副总经理 云晴 |
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